Miejsce bezpieczeństwa w polityce państwa

Kamil Gołaś

Obecność bezpieczeństwa w polityce państwa jest faktem niepodważalnym. Każde państwo, w miarę swoich możliwości i środków, stara się uchronić siebie oraz swoich obywateli od zagrożeń obiektywnych, jak również poczucia zagrożenia. Jest to jednak jedyny aspekt problemu, który można przyjąć bezdyskusyjnie. Zagadnienie bezpieczeństwa w polityce jest bowiem tak samo złożone, jak pojmowanie samego bezpieczeństwa. Różni badacze przedstawiają różne wizje rzeczywistości międzynarodowej, a więc również różne środki jej zmiany, czy też własnego dostosowywania się do niej. Pojawiają się również kontrowersje związane z zasięgiem polityki bezpieczeństwa oraz środkami jej prowadzenia. Jak już wspomniano w poprzednim punkcie pracy samo rozróżnienie na bezpieczeństwo narodowe i międzynarodowe może nastręczać problemów, co z kolei wiąże się z  trudnościami w przeprowadzeniu granicy między pojęciami bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego państwa. Zasadnym więc, wydaje się uporządkowanie wspomnianych problemów oraz przedstawienie poglądów różnych badaczy problemu.

             Państwo dążąc do realizacji swoich celów realizuje dwie główne funkcje: zewnętrzną i wewnętrzną.[1] Jednak w rzeczywistości granic tych funkcji nie da się jednoznacznie wyznaczyć. Podobnie jest z polityka zewnętrzną(zagraniczną) i wewnętrzną oraz ich uwarunkowaniami. Tę ciekawą relację zauważa Jacek Z. Pietraś. Twierdzi on bowiem, że polityka zagraniczna państwa jest jego polityką wewnętrzną. Uzasadnia to twierdzenie pisząc, że polityka państwa w obu aspektach: wewnętrznym i zewnętrznym ma na celu osiąganie tych samych interesów. Tak więc obie sfery są ze sobą ściśle sprzężone, przy czym relacja może przebiegać w obie strony – funkcja zewnętrzna kształtuje funkcję wewnętrzną lub na odwrót.[2] Jeżeli chodzi o pojęcia polityki wewnętrznej oraz związanego z nią bezpieczeństwa wewnętrznego to oczywiście pojawiają się różnorodne definicje. Niektóre ograniczają bezpieczeństwo wewnętrzne jedynie do porządku i bezpieczeństwa publicznego co jednak nie wydaje się wystarczające w świetle przytoczonych wcześniej zależności. Za Włodzimierzem Felerem można podać, że: „bezpieczeństwo wewnętrzne to określony stan struktur społecznych, politycznych i ekonomicznych wewnątrz państwa i takie ich kształtowanie, aby zapewniały poczucie pewności jego obywatelom oraz stwarzały odpowiednie warunki do realizacji aspiracji tego państwa”.[3]

            Definicje polityki zagranicznej budzą mniej kontrowersji i występuje w nich wiele wspólnych cech. Według Teresy Łoś – Nowak „(…)polityka zagraniczna to dynamiczny proces formułowania i realizacji interesów narodowych w poliarchicznym i policentrycznym środowisku międzynarodowym”.[4] Wspomniany już J.Z. Pietraś proponuje następującą definicję: „Polityka zagraniczna państwa to proces formułowania i realizacji celów zewnątrzpaństwowych, odzwierciedlających interesy narodu i jego części składowych.”. Jednak J.Z. Pietraś podaje kilka komentarzy uzupełniających powyższą definicję co czyni ją dużo bardziej wartościową:

1. Ważny jest wspomniany już wcześniej związek między wewnętrzną i zewnętrzną funkcją państwa.
2. Polityka zagraniczna ma zasadniczo różny charakter od innych polityk szczegółowych państwa. Związane jest to z różnicą między zdecentralizowanym środowiskiem międzynarodowym, a zcentralizowanym środowiskiem wewnątrz państwa. Ten aspekt jest również znaczący w szansach na realizację polityki zagranicznej, albo wewnętrznej. Pierwsza zależy tylko od decyzji i środków podjętych przez suwerenną władzę, druga w głównej mierze od reakcji środowiska międzynarodowego.
3. Polityka zagraniczna jest odzwierciedleniem interesów i racji stanu państwa oraz wewnątrzpaństwowych grup społecznych. W tym miejscu jest właściwie zbieżna z polityką wewnętrzną. Szerzej pojęciami interesu i racji stanu zajmiemy się w dalszej części pracy.
4. Polityka zagraniczna jest nie tylko procesem formułowania celów, ale również dobierania środków do ich realizacji. Co więcej jest to proces ciągły, co jest związane ze zmieniającym się dynamicznie środowiskiem międzynarodowym.
5. „Polityka zagraniczna stanowi strategię zewnętrznego działania państwa. Dyplomacja zaś jest przede wszystkim taktyką tego działania, polegającą na wyszukiwaniu optymalnych sposobów realizacji przyjętych wcześniej założeń strategicznych”.
6. Państwa można podzielić na te prowadzące politykę zagraniczną aktywną oraz te prowadzące politykę pasywną.[5]

Ryszard Zięba podaje, że: „Polityka zagraniczna stanowi rodzaj działalności celowej państwa na arenie międzynarodowej. O celowym charakterze działań państwa świadczy sprzężenie ich z określonym typem świadomości społecznej, która występuje jako czynnik motywujący, programujący i organizujący cały tok działań, a także – jako kształtujący oceny o tychże działaniach”.[6] Autor ten zauważa również wspomnianą wcześniej zależność między elementami systemu zewnętrznymi i wewnętrznymi, które mają wpływ na politykę zagraniczną.

            Jak już napisano, polityka zagraniczna państwa jest działalnością celową, poprzez którą państwo dąży do realizacji własnych celów i interesów. W tym miejscu wypada przytoczyć definicję celu polityki zagranicznej. Definicją zawierającą ważniejsze elementy zagadnienia jest  ta zaproponowana przez Kalevi J. Holsti: cel polityki zagranicznej państwa to „wyobrażenie przyszłego stanu spraw oraz przyszłego oznaczenia warunków, które rządy za pośrednictwem indywidualnych twórców polityki zamierzają spowodować poprzez wywieranie wpływu na zewnątrz oraz poprzez zmianę lub podtrzymanie zachowania innych państw”.[7] Oczywiście istnieje bardzo wiele typologii celów polityki zagranicznej państwa: Arnolda Wolfhersa: cele narodowej ekspansji, cele narodowego zabezpieczenia, cele narodowej abnegacji; Wolframa F Henriedera: cele ochrony, zdobywania i odbudowy; K. J. Holsti: cele podstawowe, cele średniofalowe, cele długofalowe; Józef Kukułka: cele egzystencjalne, koegzystencjalne i funkcjonalne. Dla omawianego problemu najciekawsza i najprzydatniejsza wydaje się jednak koncepcja piramidy lub hierarchii celów zaproponowana przez Radowana Vukadinovica. Twierdzi on bowiem, że cele państwa można podzielić na te, których realizacja jest niezbędna dla istnienia i funkcjonowania państwa oraz cele pomocnicze.[8]

            W tym miejscu należy również wspomnieć o relacji między wprowadzonymi pojęciami. Problem dotyczy kontrowersji we wzajemnych relacjach pojęć celów państwa, jego interesów narodowych oraz racji stanu. Wszystkie trzy są stosowane w literaturze przedmiotu, jednak nie istnieje zgoda co do ich znaczenia oraz granic. O celach polityki zagranicznej już wspomniano więc przejdźmy do interesów. Jak podaje R. Zięba pojęcie to często jest używane bez jednoznacznej definicji, a wielu badaczy przyjmuje, że na interes narodowy składają się: przetrwanie, bezpieczeństwo, potęga. Ten element byłby tożsamy z wprowadzonym wcześniej pojęciem podstawowych, egzystencjalnych celów polityki zagranicznej. Jednakże inni autorzy m.in. zespół z Brookings Institution podaje, ze interes narodowy to „zespół ogólnych i stałych celów na rzecz których państwo działa, a są to: potrzeba zjednoczenia się dla zabezpieczenia przed agresją, do podnoszenia standardu życia i dla utrzymania narodowej i międzynarodowej stabilności. W tym przypadku byłaby to definicja szersza niż poprzednio. Charles Lerce i Abdul Said uznają, że interes narodowy to: „ogólne, długookresowe i kontynuowane cele funkcjonalne w stosunku do celu ostatecznego, któremu służy państwo, naród i władza”. Do wartości, które wchodzą w skład interesu narodowego autorzy zaliczyli: zapewnienie przetrwania więzi społecznych, tożsamości narodowej, wartości społecznych i idei pomyślności. Z drugiej strony można postawić Michela Brokera, który wręcz stwierdza, że interes narodowy jest pojęciem niedefiniowalnym. Wspominany już wielokrotnie J. Z . Pietraś stwierdza natomiast, że polityka zagraniczna państwa jest odzwierciedleniem interesów klasy panującej i narodu, a cele są funkcją obu rodzajów interesów.[9] Wywnioskować więc można, co jest zgodne z poglądami niektórych badaczy, że interesy narodowe są czymś nie do końca określonym i zdefiniowanym, ale co funkcjonuje w świadomości narodu oraz elit i co znajduje swoje uszczegółowienie i wyraz w formułowaniu i realizowaniu celów polityki zagranicznej.

            Kolejnym pojęciem, które będzie przedmiotem rozważań jest racja stanu. Jest to pojecie używane nader często, szczególnie w dyskusjach politycznych. Można powiedzieć, że nawet nadużywane, biorąc pod uwagę jego niedookreśloność jako pojęcia. J. Z. Pietraś twierdzi, że „racja stanu jest to historycznie zmienny system podstawowych zewnętrznych i wewnętrznych interesów państwa, realizowanych w sposób bezkompromisowy”. Komentując tę definicję Teresa Łoś – Nowak dodaje, że racja stanu ma charakter autokreacyjny i egzystencjalny. Co więcej, racja stanu to ogólnie rozumiane dobro państwa, a więc system wartości, w imię których państwo podejmuje działania, i których gotowe jest bronić.[10] Ciekawy problem w pojmowaniu racji stanu zauważa Eugeniusz Sadowski, który pisze, że rację stanu zwykle interpretuje się w płaszczyźnie historycznej lub w kontekście bieżących wydarzeń. W pierwszym przypadku podkreśla się ciągłość i trwałość, w drugim aktualność i dynamikę. Natomiast niewystarczające jest pojmowanie tej kwestii w sposób syntetyczny tzn. racja stanu mimo, że wyraża aktualne potrzeby i interesy jest również w dużym stopniu zdeterminowana przez historię.[11] W wyjaśnianiu pojęcia racji stanu można również wyróżnić dwa podejścia związane ze sposobem postrzegania tego problemu. Pierwsze sugeruje jego obiektywność, niezależność od koniunktury politycznej czyli stan rzeczywisty potrzeb państwa. Drugie kładzie nacisk na arbitralność racji stanu. Za najważniejsze uważane jest to co jest postrzegane jako problem w konkretnej sytuacji przez konkretną ekipę rządzącą. Autor dodaje również, że racja stanu nie jest normą ani zjawiskiem stałym, zmienia się ona w czasie. Co więcej tylko niektóre wartości i interesy państwa mogą zostać objęte kategorią racji stanu. Wartości te mogą dotyczyć: życia społeczno – politycznego, gospodarki państwa, polityki zagranicznej i pozycji w stosunkach międzynarodowych oraz dziedzictwa i aspiracji kulturowo – cywilizacyjnych.[12]

            Widzimy więc, że relacje między wspomnianymi wyżej kategoriami są bardzo złożone. Jednak istnieje element, który występuje w zakresie pojęciowym każdego z tych terminów: celach polityki zagranicznej, interesach narodowych, racji stanu. Jest to oczywiście bezpieczeństwo. Zauważmy, że powszechnie uznaje się, że bezpieczeństwo jest pierwszym i najważniejszym celem polityki państwa. Oczywiście realiści tacy jak Hans J. Morgenthau twierdzili, że podstawowym i pierwszym celem państwa jest potęga, ale jak zauważa Jacek Czaputowicz jest to tzw. „realizm ofensywny”. Koncepcja ta przedstawia wizję, w której państwo dąży do potęgi ponieważ tylko w ten sposób może zapewnić sobie bezpieczeństwo: „im więcej siły, tym więcej bezpieczeństwa”. Z kolei istnieje  również koncepcja „realizmu defensywnego”, która zakłada, że zasadniczym celem państwa jest przetrwanie bo tylko jeżeli przetrwa może budować swoją potęgę.[13] Rymond Aron dzielił cele polityki zagranicznej na „wieczne” i „historyczne”. Interesują nas tu pierwsze z nich, które są odpowiednikiem celów podstawowych u innych autorów. Zaliczał do nich: bezpieczeństwo, potęgę i chwałę. Wracając do piramidy celów zaproponowanej przez R. Vukadinowica, pisał on, z czym zgadza się większość autorów, że na szczycie owej piramidy znajdują się takie wartości jak: istnienie i przetrwanie podmiotu polityki, ochrona jego tożsamości, więzi społecznych, a w dalszej kolejności ochrona interesów ekonomicznych i zachowanie możliwości wpływu państwa na środowisko międzynarodowe.[14] Czyli to co w poprzednich częściach niniejszej pracy uznaliśmy za elementy bezpieczeństwa państwa. Konkludując można uznać, że skoro polityka zagraniczna, interes narodowy oraz racja stanu są ze sobą ściśle powiązane, to bezpieczeństwo jest jednym z najistotniejszych, jeśli nie najistotniejszym składnikiem tych pojęć.

            W analizie problemu bezpieczeństwa w polityce państwa powraca kwestia niejednoznaczności pojemności tego pojęcia. Jak już wspomniano bezpieczeństwo bywa często zawężane do aspektów militarnych oraz politycznych. W tym przypadku zapewnienie bezpieczeństwa wiąże się jedynie z polityką obronności oraz z działaniami dyplomatycznymi. Środkami do uzyskania stanu bezpieczeństwa były wg realistów: rozbudowa siły zbrojnej, zawieranie sojuszy polityczno – wojskowych doprowadzanie do powstania równowagi sił. Jednak jak już wspomniano pojęcie bezpieczeństwa uległo ewolucji i z biegiem czasu objęło dużo szerszy zakres spraw. Jednak pojawiły się również kontrowersje związane z analizą polityki bezpieczeństwa. Jeżeli do bezpieczeństwa zaliczyć kwestie ekonomiczne, technologiczne, społeczne, kulturowe, ideologiczne i ekologiczne to równie dobrze można by uznać, że odpowiednie polityki szczegółowe również są elementami polityki bezpieczeństwa. Należy podchodzić do tej kwestii ostrożnie. Zbyt szerokie pojmowanie bezpieczeństwa może być szkodliwe przy analizie tego pojęcia, jak również dla określania skutecznej polityki bezpieczeństwa. Ewolucja objęła również strategię zapewniania sobie bezpieczeństwa. We wcześniejszym okresie dominowała strategia unilateralna, czyli zapewnianie sobie bezpieczeństwa w sposób jednostronny. Obecnie uznaje się, że jedyną możliwą strategią zapewnienia sobie bezpieczeństwa jest strategia multilateralna.[15]

            Kolejnym aspektem rzeczywistości międzynarodowej, z którym związana jest polityka bezpieczeństwa państwa jest jego rola międzynarodowa. Pod tym pojęciem rozumieć można zorganizowany i celowy system oddziaływań państwa na innych uczestników stosunków międzynarodowych, będący funkcją jego subiektywnej oceny i wpływu środowiska zewnętrznego.[16] Najbardziej rozbudowaną koncepcję ról zaproponował Kalevi Holsti. Zastosował on kilka kryteriów:

• Aktywności międzynarodowej, np. role przywódcy regionalnego, regionalnego opiekuna, obrońcy wiary, wiernego sojusznika, języczka u wagi, obrońcy pokoju.
• Orientacji w polityce zagranicznej, np. orientacja ekspansjonistyczna, nastawiona na wpływ, mediacyjna, oportunistyczna.
• Na podstawie orientacji, wyodrębniono role międzynarodowe, np. bojownika, pojednawcy, opiekuna, wyzwoliciela.[17]

Inni badacze, m.in. Ziemowit J. Pietraś, Hans Morgenthau proponują również inne kryteria: hierarchiczności, twórcy roli, efektywności roli, terytorialnego zasięgu roli, stosunku do rzeczywistości międzynarodowej, przedmiotowe, intencji roli.[18] Są one ściśle związane z polityką bezpieczeństwa. Od roli, którą przyjmuje na siebie państwo zależy jego postrzeganie siebie, jak również postrzeganie tego państwa przez innych uczestników stosunków międzynarodowych. Percepcja bezpieczeństwa takiego państwa również ulega zmianie. Interesy bezpieczeństwa państwa mogą mieć różny zasięg terytorialny: globalny, regionalny, subregionalny. Tzn. są za takie uważane przez elity rządzące, które dostrzegają interesy państwa nawet w znacznym oddaleniu od swoich granic. Zależnie od roli państwo może postrzegać zagrożenie dla jakiejś wartości jako zagrożenie dla własnego bezpieczeństwa. Nasileniu tych procesów sprzyjają wszelkie procesy nazywane zbiorczo globalizacyjnymi. Państwa wykonujące niektóre role międzynarodowe mogą mieć poszerzony sposób pojmowania bezpieczeństwa, inne wręcz przeciwnie. Przykładem mogą tu być odpowiednio role przywódcy regionalnego oraz budowniczego własnego potencjału.