Mateusz Lange
Koncepcja Unii Europejskiej jako „mocarstwa niewojskowego” po raz pierwszy została zaprezentowana w połowie lat 70. XX wieku przez F. Duchen’a. Początkowo dotyczyła jedynie Wspólnot Europejskich. Odgrywanie tejże roli polegało na oddziaływaniu Wspólnot na system międzynarodowy za pomocą instrumentów politycznych, ekonomicznych i finansowych (soft power), a nie komponentu militarnego.W latach 80. została poddana ostrej krytyce, by ponownie z początkiem lat 90. wraz z pojawieniem się UE powrócić. Koncepcja w międzyczasie uległa pewnym modyfikacjom. Obecnie przy braku jednomyślnej zgody państw członkowskich, co do kształtu Unii w kontekście militarnym, ponownie przewija się dyskusja na jej temat – głównie w ramach Europejskiej Polityki Sąsiedztwa. Tym bardziej nabiera ona na znaczeniu, iż może stać się odpowiedzią na poszukiwanie przez UE swojej międzynarodowej tożsamości w obecnym kryzysie finansowym wewnątrz Unii.
Międzynarodowa rola Unii Europejskiej
Powstała po upadku dwublokowego systemu Wschód – Zachód, Unia Europejska jest bytem bezprecedensowym w swoim rodzaju. Dariusz Milczarek charakteryzuje ją jako „strukturę polityczno – organizacyjno – prawną, będącą swoistą emanacją wciąż istniejących Wspólnot Europejskich, które w odróżnieniu od Unii, jako jedyne posiadają podmiotowość prawno – międzynarodową”[1]. Ponadto uważa Unię za „byt oryginalny i nie mający odpowiednika w stosunkach międzynarodowych”[2]. Sprawia to, że Unia Europejska jest unikalną organizacją, która jest „czymś więcej niż organizacją międzynarodową, czymś mniej niż państwem”[3], szukając przy tym swojego miejsca w układzie stosunków międzynarodowych.
Przyglądając się jednak jej rozwojowi począwszy od Traktatu z Maastricht aż po ustanowienie „Europejskiej Strategii Bezpieczeństwa”, można wnioskować jaką drogę wybrała Unia, w jakim kierunku chciałaby się rozwijać, i jakim typem organizacji się stać. Tworem aktywnym międzynarodowo i silnym przy okazji, na co miałaby wpłynąć gotowość podejmowania decyzji na arenie międzynarodowej za sprawą jednomyślności. Organizacją posiadająca szeroki wachlarz instrumentów (militarnych i cywilnych), za pomocą których mogłaby skutecznie wpływać na otaczające ją środowisko międzynarodowe. Pomimo tego trzeba zrozumieć, że nadrzędnym celem Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony nie są głównie sprawy militarne. Mechanizm ten ma przede wszystkim za zadanie uzmysłowić obecność Unii Europejskiej na arenie międzynarodowej. Zamiarem Unii samej w sobie jest przede wszystkim stanie się globalnym graczem do czego potrzebuje narzędzi, dzięki którym będzie mogła promować swój system wartości i norm, co umożliwi jej stworzenie własnej wizji otaczającego ją systemu międzynarodowego i zawierzeniu w nim swojej roli. Ten ład zadecyduje o tym, że Unia będzie mogła odgrywać nie tylko rolę stabilizatora, ale także aktora wpływającego na sprawy globalne. Toteż zadecydowało o tym, że Christopher Hill uznał Unię jako „globalnego interwenta” i „regionalnego pacyfikatora”[4].
Jednakże zanim do tego doszło, debatowano nad określeniem pozycji, początkowo Wspólnot Europejskich, a później UE, w szeroko rozumianej sferze stosunków z innymi zagranicznymi podmiotami. Jak wiadomo, zdefiniowanie takiej pozycji uzależnione jest od wielu czynników o charakterze ilościowym i jakościowym[5]. Tym samym mają one bezpośredni wpływ na skalę relacji utrzymywanych przez Unię Europejską z innymi uczestnikami stosunków międzynarodowych, a także formułują specyficzne role dla danego podmiotu. Zgodnie z powszechnie przyjętymi założeniami dla wszystkich jednostek politycznych stosunków międzynarodowych, każda z nich odgrywa szczególną rolę w środowisku międzynarodowym. Według Z. J. Pietrasia, za rolę międzynarodową uważa się zwarty system działań przyjętych przez dany podmiot w stosunkach międzynarodowych[6], których współcześnie najważniejszą cechą jest równouprawnienie wszystkich uczestników biorących w nich udział. Umożliwia to, zgodnie z posiadanym potencjałem gospodarczym, ekonomicznym, militarnym i politycznym, przypisanie sobie własnej roli w stosunku do innych jednostek. Przyjęło się, na podstawie klasyfikacji Z. J. Pietrasia, że uczestnicy stosunków międzynarodowych mogą definiować się poprzez role: narzucone, deklarowane, wybierane, rzeczywiste[7].
Natomiast trudność może przysporzyć określenie funkcji samej Unii. Wynika to głównie z tego, że wymienione kategorie odnoszą się przede wszystkim do polityki zagranicznej państw, a nie takiego bytu jakim jest Unia Europejska. W dodatku poszczególne kraje mają jednolity system decyzyjny w kreowaniu polityki zagranicznej, a Unia Europejska jest jednostką o wielowymiarowej strukturze instytucjonalno – decyzyjnej. Jednak dzięki dużej elastyczności i obszerności wyżej wymienionych kategorii, teorię ról międzynarodowych można także rozpatrzyć w obszarze działań Unii Europejskiej. I tak np. rola narzuca wynika przede wszystkim z oczekiwaniami innych państw i/lub organizacji międzynarodowych wobec Unii Europejskiej, której atutem jest ogromna siła ekonomiczna, polityczna i wartości leżące u jej podstaw: demokracja, prawa człowieka, standardy państwa prawa. Toteż sprawia, że UE pojmowana jest jako „stabilizator”, „pacyfikator” w układzie systemów międzynarodowych. Z kolei funkcje wybierane i deklarowane są ze sobą powiązane. Wynika to głównie z samokreacji Unii, gdyż tworzy własne polityki, co przekłada się na formułowanie ról wybieranych i deklarowanych. W następstwie tego, zgodnie z przyjętymi wartościami, namaszcza się na wspomnianego już wyżej międzynarodowego „promotora” demokracji w regionie i świecie. Ostatecznie, syntezą tych ról jest funkcja rzeczywista Unii Europejskiej. Tutaj rodzi się nam pewien kłopot, bowiem jak pogodzić role poszczególnych państw członkowskich Unii z funkcjami samej Unii Europejskiej? Można zaobserwować, że Unia w tym wymiarze działa na trzech płaszczyznach. Po części realizuje role przekazane jej przez kraje członkowskie i częściowo we współpracy z nimi. Dodatkowo Unia również implementuje własne funkcje, które zostały jednogłośnie zaakceptowane przez członków. Dzięki tak ujętej roli Unii Europejskiej, daje się dostrzec szeroką sferę aktywności międzynarodowej jej samej[8].
Z tym zagadnieniem wiąże się także jeszcze jeden problem, bowiem czy Unię Europejską można uznać za pojedynczego gracza stosunków międzynarodowych? Zgodnie z tym, co zostało przedstawione wyżej, teoretyzacja ról międzynarodowych odnośni się szczególnie do państw, które posiadają jednolity system instytucjonalno – decyzyjny wspierany przez spójną politykę zagraniczną. Słuszne jest więc stwierdzenie Jørgensena o „wielowymiarowej rzeczywistości” Unii (multiple realities)[9], która przedstawia Unię jako byt polityczny o niespójnej i wielowymiarowej strukturze przy równocześnie różnorodnym systemie decyzyjnym i funkcjonowania. Taki obraz Unii nie pozwala traktować jej jako klasycznego aktora stosunków międzynarodowych. Jednak dla celów badawczych należy uznać Unię jako pojedynczego gracza, ale nie do końca spójnego pod względem funkcjonalnym i decyzyjnym.
Unia Europejska jako „mocarstwo niewojskowe”
Koncepcję Unii Europejskiej jako „mocarstwa niewojskowego” można potraktować jako analizę roli, a także i pozycji Unii w środowisku międzynarodowym. Najważniejszym założeniem tego projektu jest definicja istoty Unii jako „mocarstwa niewojskowego”. Zgodnie z przyjętą koncepcją, za taki byt uważa się podmiot, który „oddziałuje na system międzynarodowy używając głównie środków ekonomicznych, finansowych i politycznych, a nie potęgi militarnej”[10]. W dodatku przy realizacji swoich zadań i prób rozwiązywania problemów światowych podejmuje się głównie działań dyplomatycznych, a także wykorzystuje do tego celu mechanizmy organizacji międzynarodowych.
Po raz pierwszy tego typu koncepcja została przypisana Niemcom Zachodnim i Japonii. Po zakończeniu drugiej wojny światowej oba kraje, jako strony przegrane tej wojny, stały się po upływanie kilku lat potęgami gospodarczymi, przy jednocześnie ograniczonej zdolności politycznej i militarnej. Ponownie debata nad zasadnością tej koncepcji powróciła z początkiem lat 70. Przywołując kontekst ówczesnego stanu stosunków międzynarodowych, należy rozpatrzyć go na płaszczyźnie europejskiej i amerykańskiej. W tym czasie ma Starym Kontynencie dochodzi do normalizacji relacji poszczególnych państw, którym towarzyszyło dètente na linii Wschód – Zachód. Dla Wspólnot Europejskich był to okres pierwszego poszerzenia o nowych członków i pojawienie się planów stworzenia Unii Europejskiej, która w przyszłości miałaby stać się konkurentem dla Stanów Zjednoczonych.
Pomysł stworzenia jednolitego bytu politycznego budził tym większą nadzieję wśród państw członkowskich WE, ponieważ w tym okresie rola i pozycja Stanów Zjednoczonych została podkopana przez niepowodzenie wojsk amerykańskich w Wietnamie oraz załamanie się systemu finansowego z Bretton Woods. Do tego rząd USA coraz częściej informował opinię publiczną w kraju i za granicą o możliwości wycofaniu amerykańskich wojsk stacjonujących w Europie, co miałoby być odpowiedzią na kształtujące się odprężenie w stosunkach Wschodu z Zachodem. Przywołany kontekst historyczny jest nie bez znaczenia ważny dla tego projektu, bowiem na jego podstawie François Duchêne sformułował koncepcje „mocarstwa niewojskowego”. Za jej pośrednictwem starał się zaprezentować model bezpieczeństwa zarówno Europy, jak i całego świata, w którym najważniejszą rolę odgrywać będą Wspólnoty Europejskie[11]. Jego wizja oparta była na założeniu o ustanowieniu w Europie Zachodniej obszaru pokoju i wolności, który miałby być przykładem dla pozostałych regionów świata.
Duchênowskie civilian power składało się z dwóch elementów: opisowo–analitycznego i normatywnego. Pierwsza część wskazywała na Wspólnoty Europejskie, jako „cywilne ugrupowanie silne potęgą ekonomiczną oraz stosunkowo słabe w dziedzinie sił zbrojnych”, które powinno „stanowić siłę zdolną rozprzestrzeniać w wymiarze międzynarodowym pokojowe i demokratyczne standardy”[12]. Natomiast drugi element – normatywny, wzywał Wspólnoty Europejskie do promowania w stosunkach międzynarodowych takich wartości jak: ochrona praw człowieka, wspieranie demokracji, pokojowe rozwiązywanie sporów[13].
Taki rodzaj funkcji przypisanej WE jako civilian power miało na celu ukazać je z jednej strony jako siłę o większej i zasłużonej roli w stosunkach międzynarodowych, a z drugiej jako byt wykorzystujący instrumenty inne niż militarne w realizacji własnej polityki zagranicznej[14]. Tym bardziej miało to większe znaczenie, bowiem jak pokazały dawne kryzysy energetyczne z 1973 i 1979 roku, wykorzystanie tradycyjnych zdolności militarnych w polityce zagranicznej nawet tak potężnego państwa jakim są Stany Zjednoczone, może okazać się nieskuteczne i zawodne[15]. Duchêne w swojej wizji Europy Zachodniej wolnej od instrumentów militarnych, wychodził z założenia, że Wspólnoty Europejskie, a później przyszła Unia Europejska, nie będą bytem o charakterze federacyjnym, wyposażonym w wspólny rząd i własną armię. Argumentował to ograniczonymi zdolnościami militarnymi i wojskowymi krajów członkowskich, przy niewielkim zasobie nuklearnym Francji i Wielkiej Brytanii, oraz brakiem perspektyw w najbliższym czasie na stworzenie skutecznego i spójnego systemu decyzyjnego odnośnie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa Uważał przy tym stworzenie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa na płaszczyźnie Wspólnot za fakt niepotrzebny i niekonieczny z racji tego, że lata 70. XX wieku okazały się dla krajów Wspólnot Europejskich okresem ekonomicznej prosperity.
W tym czasie państwa członkowskie zaczęły odgrywać jeszcze większą rolę w światowej gospodarce, a także zwiększał się ich wpływ w wymiarze polityczno – dyplomatycznym. Dlatego też koncepcja „mocarstwa niewojskowego” znajdowała coraz to więcej zwolenników. Najdobitniej rolę Unii Europejskiej jako civilian power oddał Stelios Stavridis, dla którego „WE stanowiły mocarstwo niewojskowe z braku innych możliwości”[16].
Rozwinięciem civilian power Duchêne’a zajął się Hans Maull, według którego niniejsza koncepcja opiera się przede wszystkim na: konieczności akceptacji współpracy z innymi podmiotami w dążeniu do międzynarodowych celów, gotowości rozwijania ponadpaństwowych struktur adresowanych do międzynarodowego zarządzania krytycznymi sprawami oraz koncentrowaniu się w pierwszym rzędzie na niemilitarnych i ekonomicznych środkach w zabezpieczeniu narodowych celów[17].
Europejskiemu civilian power mogą odpowiadać sformułowane przez J. Nye w latach 80. dwie kategorie: hard power i soft power, które odnoszą się głównie do amerykańskiej roli i pozycji w stosunkach międzynarodowych[18]. To pierwsze określenie identyfikowane jest z możliwością wykorzystania militarnego i ekonomicznego przymusu w relacji do innego podmiotu. Z kolei kategoria soft power nastawiona jest na promowanie wartości, wywieranie wpływów dzięki atrakcyjności kulturowej i propagowanie działań dyplomatycznych. Przeniesienie takich elementów soft power na płaszczyznę „mocarstwa niewojskowego” jest jak najbardziej zgodne, ale współcześnie znana jest wizja Unii Europejskiej, która oddaje całościowy i wartościowy charakter soft powier. Mowa tu o koncepcji „mocarstwa normatywnego” (normative power) Iana Mannersa[19]. W swoim założeniu stawia szczególną rolę na promowanie wartości i zasad zapisanych w traktatach unijnych, co jego zdaniem, wpływa na unikalność Unii Europejskiej[20].
Do tego aksjologicznego potencjału, którym Unia Europejska powinna się kierować w stosunku do innych państw, zalicza: wolność, pokój, demokracja, rządy prawa oraz przestrzeganie podstawowych praw wolność i człowieka[21]. Stanowią one główne instrumenty unijnej polityki zagranicznej. Natomiast do podrzędnych czynników, autor kwalifikuje: solidarność społeczną, niedyskryminacje, zrównoważony rozwój i zasady dobrego zarządzania[22]. Ponadto Manners zwraca szczególną uwagę na wyjątkowość Unii, która jest następstwem jej kontekstu historycznego, hybrydowego ustroju i polityczno – prawnego unormowania[23]. Autor podaje także kanały przesyłu, za pomocą których Unia Europejska rozpowszechnia swoje wartości i zasady stanowiące jej fundamentalną podstawę[24]. Pierwszym z nich jest informational (informacyjny) za pośrednictwem nowych politycznych inicjatyw Unii. Kolejnym jest procedural (formalny, proceduralny), który przybiera postać instytucjonalizacji stosunków z krajami trzecimi. Następny stanowi transference (transferowy), który ma miejsce w momencie wymiany handlowej Unii Europejskiej z państwami trzecimi. Ostatnim jest overt diffusion (tzw. otwarte rozpowszechnianie), przejawiające się bezpośrednią obecnością wysłanników unijnych w państwach spoza Unii.
Powracając do analizy Wspólnot Europejskich jako „mocarstwa niewojskowego”, można zaobserwować fakt, że początkowo nie wzbudzała ona większego zainteresowania, a tym bardziej krytyki. Duży wpływ na to miał ówczesny kontekst historyczny, który charakteryzował się przede wszystkim dètente w relacjach Wschodu z Zachodem, a także nieudolności WE w sformułowaniu i implementacji projektów militarno – obronnych, które stałyby się podstawą do stworzenia wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. To zmieniło się z początkiem lat 80., kiedy wzrosło napięcie na linii Waszyngton – Moskwa, a także realnymi planami powołania do życia europejskiego komponentu odpowiedzialnego za kreacje wspólnotowej polityki zagranicznej w postaci Europejskiej Współpracy Politycznej, której ostatecznie status prawny nadano wraz z wejściem w życie Jednolitego Aktu Europejskiego. Zaistniałe wydarzenia potwierdziły słuszność głoszonych tez przez szkołę realistyczną, które przeczyły zasadności istnienia koncepcji civilian power. Najbardziej aktywnym przeciwnikiem tej wizji był H. Bull, który określił ją jako „sprzeczność samą w sobie” (contradiction in terms)[25].
Uważał, że nie da się połączyć znaczenia mocarstwowości bez posiadania pełnego komponentu (cywilnego i militarnego) w polityce zagranicznej. Stwierdził, że tego rodzaju koncepcja nabiera znaczenia badawczego i poznawczego jedynie w momencie odprężenia w stosunkach międzynarodowych. Natomiast nie jest możliwe jej zastosowanie w trakcie niepokoju, jaki towarzyszył środowisku międzynarodowemu lat 80., w którym głoszone przez Duchêne’a instrumenty polityczne i ekonomiczne do realizacji polityki zagranicznej przez WE stają się bezużyteczne. Ponadto część oponentów podejścia civilian power zarzucało autorowi brak uwzględnienia w swoim modelu mechanizmu Europejskiej Współpracy Politycznej i systemu decyzyjnego leżącego u jego podstaw. Tymczasem sympatycy tego projektu wskazywali głównie jej zalety normatywne. Ich zdaniem, pomimo braku zdolności militarnej Wspólnot Europejskich oddziałującej na wydarzenia w świecie, to i tak WE skutecznie i efektywnie wpływały, za pośrednictwem elementów dyplomatycznych i ekonomicznych, na pozostałe podmioty stosunków międzynarodowych.
Argumenty zwolenników w późniejszym czasie zostały uzupełnione przez ważny element, na podstawie którego wskazywano zasadność istnienia „mocarstwa niewojskowego” ograniczającego siłę militarną, ale nie do całkowitej jej eliminacji. Duży wpływ na tego rodzaju pogląd miały głębokie przemiany w świecie, które dokonały się z początkiem lat 90. Upadek „żelaznej kurtyny” i ostatecznie ZSRR, jeszcze bardziej zjednoczył Europę Zachodnią, która w późniejszym okresie otworzyła się na kraje byłego bloku wschodniego, a także potwierdził wysoką pozycję państw wspólnoty na płaszczyźnie politycznej i ekonomicznej. Ponadto do życia powołano Unię Europejską, której istotnym elementem było ustanowienie jednolitego komponentu politycznego i bezpieczeństwa w postaci Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa UE, będącej jednocześnie podstawą pod przyszłe zdolności obronne i militarne. Toteż zaważyło na wydźwięku i formie samej koncepcji civilian power, która musiała ulec aktualizacji w celu dopasowania jej do wymogów ówczesnego środowiska międzynarodowego Najbardziej precyzyjnym projektem, łączącym elementy „mocarstwa niewojskowego” z wymiarem militarnym, okazał się autorstwa cytowanego wcześniej S. Stavridisa[26].
Dokonał on dość śmiałej analizy i syntezy, zgodnie z którą połączył sprzeczne ze sobą instrumenty cywilne z militarnymi. Wyszedł przy tym z założenia, że przy rozpatrywaniu jego koncepcji należy całościowo spojrzeć na model Duchêne’a składającego się z elementów czysto normatywnego i analityczno-opisowego, bowiem jak pokazała rzeczywistość, promowanie wartości przez Wspólnoty „może czasami wymagać użycia środków militarnych”[27]. Stavridis optuje za tym, że kraje demokratyczne nie powinny prowadzić wojen między sobą, ale w tym stwierdzeniu doszukuje się również drugiego dnia i dochodzi do wniosku, czy propagowanie szlachetnych i szczytnych wartości powinno odbywać się jedynie za pomocą środków niemilitarnych? Oczywiście, instrumenty polityczne i ekonomiczne powinny mieć nadrzędność wobec tych o charakterze militarnym, ale nie należy ich całkowicie wykluczyć. Uważa przy tym, że jego wizja nie ma negatywnej konotacji na charakter i treść „mocarstwa niewojskowego” samego w sobie. Mało tego, jego zdaniem, Unia stanie się wtedy mocarstwem, gdy w swojej polityce zagranicznej wykorzysta całe spektrum posiadanych elementów (cywilnych i militarnych)[28].
Za przykład Stavridis podaje Stany Zjednoczone jako mocarstwo, które swoją politykę zagraniczną opierają na pełnej gamie instrumentów. Dla autora „mocarstwo niewojskowe” nie oznacza pacyfizmu w stosunkach międzynarodowych, czy usunięcie składnika obronnego i militarnego ze wspólnotowego komponentu polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Stavridis twierdzi, że nowe państwa, które przystępują do Unii Europejskiej, kierują się nie tylko pobudkami politycznymi, gospodarczymi, czy ekonomicznymi, ale także motywami bezpieczeństwa. Dla wszystkich państw członkowskich Unia Europejska jest nie tylko bytem o sferze obronnej, ale również jednostką polityczną promującą standardy demokracji i państwa prawa w regionie oraz świecie. Tego typu podejście najlepiej oddają słowa byłego przewodniczącego Komisji Europejskiej Romano Prodi, dla którego Unia Europejska „musi zmierzać do stania się globalnym mocarstwem niewojskowym w służbie trwałego rozwoju świata. Ostatecznie dzięki zapewnieniu takiego właśnie rozwoju Europa może zagwarantować sobie swoje bezpieczeństwo”[29].
Dla potwierdzenia takiego ujęcia koncepcji „mocarstwa niewojskowego”, Stavridis przytacza przykład polityki zagranicznej Niemiec już po zakończeniu „zimnej wojny”. Otóż zgodnie z postanowieniami Federalnego Trybunału Konstytucyjnego i za zgodą Bundestagu, niemieckie wojsko wzięło udział w pokojowej misji na terytorium byłej Jugosławii. Ten fakt nie przekreślił roli Niemiec jako „mocarstwa niewojskowego”, ponieważ wykorzystane przez nie siły wojskowe za cel miały jedynie ochronę ludności cywilnej, praw człowieka, demokracji i standardów państwa prawa.
Podsumowując, zauważyć można, że proces ewolucji koncepcji WE/Unii Europejskiej jako „mocarstwa niewojskowego” wraz z towarzyszącymi mu przemianami w środowisku międzynarodowym i samej Europie, nie musi oznaczać końca jej użyteczności dla potrzeb określania roli i pozycji UE w stosunkach międzynarodowych. Natomiast próby militaryzacji Unii Europejskiej nie stanowią kresu tej koncepcji, a są elementem ją dopełniającym. Jak zauważył Stavridis, Unia powoli przechodzi z roli mocarstwa wojskowego z braku innych możliwości do mocarstwa niewojskowego z wyboru[30] .
Koncepcja ukazuje również szerokie spektrum działania i dostosowania się Unii Europejskiej niezależnie od charakteru środowiska międzynarodowego. Jak można zauważyć, rola WE/Unii Europejskiej może przybrać formę civilian power, normative power lub civilian power z dodatkiem komponentu militarnego. Za konceptualizację tych ról może posłużyć sformułowana przez profesora Harvardu Andrew Moravscik’a w 2002 roku wizja Europy jako „cichej potęgi” (quiet superpower)[31]. Autor tej koncepcji oparł swoje rozważania przede wszystkim na relacjach Unii Europejskiej ze Stanami Zjednoczonymi i założeniach civilian power (promocja wartości: prawa człowieka, demokracja, standardy państwa prawa). Na ich podstawie doszedł do wniosku, że UE odgrywa zdecydowanie większą rolę w stabilizacji regionu i świata niż USA, zważywszy na fakt, że Unia nie posiada w pełni rozwiniętych zdolności militarnych, a w niektórych segmentach wojskowych nawet ich nie wytworzyła. Moravscik zwraca szczególną uwagę na cywilny aspekt Unii Europejskiej, a przede wszystkim jej zaangażowanie w międzynarodową pomoc i udział w misjach typu peacekeeping[32].
Dużą rolę przypisuje także polityce członkostwa w UE i unijnej polityce sąsiedztwa, które uważa za jedne z najbardziej skuteczniejsze narzędzia służące stabilizacji i promocji wartości demokratycznych w regionie. Dla Moravscika wyżej wymienione instrumenty nabierają jeszcze większego znaczenia, ponieważ ich wykorzystanie przez Unię Europejską w polityce międzynarodowej odbywa się w sposób „prawie niewidzialny”[33] i bardzo powolny niż to jest w przypadku Stanów Zjednoczonych, których działania odbijają się w każdym zakątku świata. Ten argument ma szczególny wydźwięk na całość jego koncepcji, bowiem ukazuje różnicę w podejściach obu stron do międzynarodowych wyzwań, a także równoważy „ciche” i cywilne osiągnięcia Unii Europejskiej z amerykańską dominacją w sferze militarnej i dokonaniami w świecie za jej pośrednictwem.
Wspomniany wyżej instrument członkostwa i polityki sąsiedztwa UE posiada współcześnie również dodatkowe znaczenie z racji słabości unijnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, a także budowanej w jej ramach polityki obronnej. Traktat lizboński, który wszedł w życie z początkiem grudnia 2009 roku, miał za zadanie wzmocnić Unię, a szczególnie jej stosunki z zewnętrznymi sąsiadami. Miał sprawić, że relacje Unii z innymi podmiotami stosunków międzynarodowych staną się bardziej spójne. Jednak jak pokazały ostatnie miesiące, którym towarzyszyły gwałtowne przemiany gospodarcze i polityczne w UE, a także w jej najbliższym sąsiedztwie, skutki tych wydarzeń okazały się na tyle poważne, że obecnie obowiązujący traktat nie mógł sobie z nimi poradzić. Wystarczy choćby wspomnieć o kryzysie gospodarczym i walutowym wewnątrz Unii, rewolucji w krajach Afryki Północnej, a także próbach wdrożenia w życie postanowień traktatu lizbońskiego. Na te sytuacje Unia Europejska ponownie nie potrafiła odpowiedzieć jednym głosem, a także potwierdziła swoją niespójność i wielowymiarowość.
Efektem tych zajść okazało się powstanie trzech sfer, w ramach których odpowiedzialność za całą Unię przyjęło państwo lub grupa państw. Najlepiej to widać na przykładzie unijnej gospodarki i finansów w ratowanie, której zaangażowały się Niemcy, po części wspierane przez Francję. Podobnie było w przypadku wojny w Libii, w kontekście której Francja i Wielka Brytania przejęły całkowitą kontrolę nad unijną polityką zagraniczną i obronną. Dodatkowo instytucje Unii, a szczególnie nowo powołana Europejska Służba Działań Zewnętrznych i Komisja Europejska, nie potrafiły podjąć jednoznacznej decyzji dotyczącej dostarczenia pomocy humanitarnej i finansowej ludności cywilnej ucierpiałej w walce z regularną armią dyktatora Kadafiego. Tutaj też nie popisał się przewodniczący Rady Europejskiej Herman van Rompuy i Wysoki Przedstawiciel UE ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa w osobie Catherine Ashton.
Co więcej, Unia Europejska niestety nadal pokutuje za brak odpowiednich sił wojskowych, które byłyby zdolne odpowiedzieć obecnym wyzwaniom i wydarzeniom. W tej kwestii cały czas pojawia się problem nieodpowiedniego, czy wręcz niedostatecznego ich finansowania z budżetu państwa, czego konsekwencją jest ograniczanie liczby żołnierzy i sił zbrojnych. Do tego dochodzą także sprawy polityczne, które przejawią się głównie brakiem odpowiedniej kultury strategicznej państw członkowskich oraz utrudnioną dyskusją nad wspólną polityką zagraniczną i bezpieczeństwa. Dlatego też Unia Europejska przy wzmożonych trudnościach i problemach w obszarze bezpieczeństwa i obronności, coraz częściej sięga po środki cywilne, i właśnie instrument w postaci polityki sąsiedztwa, w celu realizacji swoich statutowych celów, prób stabilizacji i niesienia pomocy innym regionom, a także promocji własnych wartości[34].
Europejska Polityka Sąsiedztwa
Początków EPS należy doszukiwać się już w pierwszej propozycji wysuniętej przez Wielką Brytanię i Danię[35]. Zakładała głównie nadanie specjalnych statusów wschodnim sąsiadom (Mołdawii, Ukrainy i Białorusi) UE po jej rozszerzeniu w 2004 roku. Jednak pod wpływem presji ze strony m.in. Francji i Hiszpanii, które obawiały się marginalizacji krajów południowego basenu Morza Śródziemnego, grono państw objętych tą polityką zwiększyło się. Ostatecznie, Europejska Polityka Sąsiedztwa rozszerzyła swój zasięg działania na państwa, które spełniały przede wszystkich trzy kryteria[36]: leżały w bliskim sąsiedztwie geograficznym UE, posiadały już nawiązane relacje traktatowe z Unią i nie miały wcześniej nakreślonych perspektyw członkostwa.
Celem Europejskiej Polityki Sąsiedztwa jest nawiązanie współpracy pomiędzy UE a jej sąsiadami, która charakteryzuje się bliskim partnerstwem na płaszczyźnie politycznej, ekonomicznej, kulturalnej i bezpieczeństwa, wzbogaconej dodatkowo o wartości podzielane przez obie strony (demokracja, zasady państwa prawa, prawa człowieka, gospodarka wolnorynkowa)[37]. Następstwem tych wzajemnych relacji jest próba stworzenia przez Unię Europejską obszaru dobrobytu i przyjaznego sąsiedztwa opartego na tych samych wartościach, jakie przyświecają koncepcji civilian power, w którym UE łączą bliskie i pokojowe stosunki. Unia Europejska swoim sąsiadom oferuje uprzywilejowane stosunki zarówno polityczne, jak i gospodarcze, które w przyszłości mogą zaowocować strefą wolnego handlu, udziałem krajów objętych polityką sąsiedztwa w wewnętrznym rynku UE, a także uczestnictwem w czterech swobodach towarzyszących unijnemu rynkowi (przepływ kapitału, towarów, usług i osób)[38].
Do tego celu, Unia Europejska wdrożyła również specjalny instrument – Europejski Instrument Sąsiedztwa i Partnerstwa, który z jednej strony miał zastąpić już istniejące programy finansowe (MEDA, TACIS), a z drugiej zintegrować je w jedno narzędzie w celu lepszego rozdysponowywania środkami finansowymi. Jednak, aby skorzystać z tych wszystkich dobrodziejstw ofiarowanych przez EPS, każde państwo biorące udział w tej polityce musi dokonać niezbędnych reform politycznych, gospodarczych i społecznych. W zależności od zaangażowania się kraju w transformacje i spełnieniu oczekiwań Unii, tym późniejsza nagroda i pomoc jest większa. Toteż sprawia, że Unia Europejska stosuje zróżnicowane podejście do każdego kraju (różny poziom reform politycznych, gospodarczych), na podstawie którego negocjuje odmienne, wzajemne zobowiązania i zależnie od stopnia wypełnienia, przyznaje odpowiednią pomoc[39].
Europejska Polityka Sąsiedztwa, jak każde tego typu przedsięwzięcie w ramach Unii Europejskiej, posiada swoje słabe i mocne strony. Najbardziej widoczną wadą Unii Europejskiej jest jej wielowymiarowy charakter polityki zagranicznej, co przekłada się na różnorodność polityk Unii wobec jej sąsiadów[40]. W tym wypadku EPS nie stanowi jedynego kierunku stosunków. Ponadto EPS pod względem zewnętrznym i wewnętrznym, jest narzędziem całkowicie niespójnym. Polega to przede wszystkim na nieproporcjonalnym rozdysponowaniu środków finansowych, czy propozycji pomocy pomiędzy krajami południa a wschodu. Dochodzi do tego, że Unia Europejska często przedstawia propozycje jednej grupie państw, a inne pomija w tym rozdaniu, i odwrotnie. Działa to głównie na zasadzie odgórnych interesów UE w stosunku do państw danego regionu.
W dodatku wewnątrz EPS istnieje podział na jej wymiar południowy i wschodni, a ten ostatni z kolei dzieli się jeszcze na państwa Kaukazu oraz Ukrainę i Mołdawie. Co więcej, unijna polityka sąsiedztwa zastępuje członkostwo w UE, co niejednokrotnie zniechęca państwa do udziału w niej. Do tego czasami górę bierze paradygmat realistyczny w stosunkach międzynarodowych, gdzie państwa członkowskie UE zamiast kierować się normami i wartościami, to często realizują swoje interesy ekonomiczne za pośrednictwem EPS.
Natomiast z drugiej strony, Europejska Polityka Sąsiedztwa jest tańszym, w porównaniu do unijnej polityki zagranicznej i obronności, narzędziem stabilizacji i budowy obszaru wolności, bezpieczeństwa i prawa w sąsiedztwie. Poza tym charakter EPS potwierdza zasadność rozbudowy zdolności cywilnych przez UE, która zdobyte doświadczenie w konstruowaniu przyjacielskich relacji z sąsiadami przekłada na zagraniczne misje typu peacekeeping i peacemaking. Dodatkowo EPS może na nowo zdefiniować poszukiwaną przez UE od dłuższego czasu międzynarodową tożsamość. Przy obecnym kryzysie gospodarczym oraz braku woli politycznej i decyzyjnej odnośnie unijnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, koncepcja civilian power realizowana w ramach EPS może uczynić z Unii „stabilizatora” i „promotora” w obecnym układzie stosunków międzynarodowych.
*****
Historia integracji europejskiej to splot sukcesów i porażek. Z jednej strony stworzenie struktur instytucjonalnych i prawnych Unii ograniczyło do minimum ryzyko wybuchu kolejnego konfliktu w Europie. Natomiast z drugiej brak woli i wspólnego stanowiska krajów Unii, niejednokrotnie przekreśliło śmiałe plany uczynienia z UE czegoś więcej niż tylko organizacji. Jednak właśnie zbiór tych wszystkich zdarzeń, które towarzyszyły transformacji Unii do jej obecnego kształtu, sprawił, że Unia Europejska stała się marzeniem i inspiracją dla wielu teoretyków i praktyków, jak i jej najbliższych sąsiadów. To pociągnęło ze sobą fakt, że Unii przypisano rolę przysłowiowego „magnesu”, za pośrednictwem którego najbliższe otoczenie Unii przechodziło, i czyni to dalej, przez głęboki okres reform dostosowujących je do unijnych wymogów zgodnie z założeniem „zbliżanie przez powiązanie”. Dlatego też warto jest zgodzić się z spostrzeżeniem, że Unia Europejska na chwilę obecną nie posiada skuteczniejszego instrumentu wywierania wpływu na politykę i gospodarkę innych podmiotów międzynarodowych zgodnie z własnymi interesami, jak właśnie Europejska Polityka Sąsiedztwa, w ramach której realizowane są założenia koncepcji civilian power, a przede wszystkim jej elementu analityczno–opisowych i normatywnego. To czyni z niej również najbardziej skutecznym narzędziem polityki zewnętrznej Unii Europejskiej, a także potwierdza ponadczasowość i zasadność koncepcji Duchêne’a.
Źródło: Biuletyn "Geopolityka" nr 1/2012.
[1] D. Milczarek, Status Unii Europejskiej w stosunkach międzynarodowych, „Stosunki Międzynarodowe” 2001, nr 3-4, s.13.
[2] Ibidem, s. 26.
[3] J. Zajączkowski, Unia Europejska w stosunkach międzynarodowych. Wymiar polityczny, Warszawa 2006, s.18.
[4] C. Hill, Closing the Capability-Expectations Gap, European Union Studies Association, May 29-June 1, 1997, http://aei.pitt.edu/2616/01/002811_1.PDF, 12.01.2012, s. 7.
[5] D. Milczarek, Geopolityczne czynniki kształtujące międzynarodową pozycję Unii Europejskiej wyznaczniki geograficzne i ekonomiczne (część 1), „Studia Europejskie” 2001, nr 4, s. 31-32.
[6] Z. J. Pietraś, Pojęcie i klasyfikacja ról międzynarodowych, Lublin 1989, s. 31.
[7] Ibidem, s. 30.
[8] C. Hill, op. cit., s. 10.
[9] J. Zielonka, Paradoxes of European Foreign Policy, Hagaue 1998, s. 10.
[10] F. Butler, The relevance of civilian power?, http://aei.pitt.edu/7269/1/Butler.pdf, 11.01.2012, s. 1.
[11] K. E. Smith, Still ‘civilian power EU?’,
http://www.sv.uio.no/arena/english/research/projects/cidel/old/WorkshopOsloSecurity/Smith.pdf, 12.01.2012, s. 2.
[12] F. Butler, op. cit., s. 2.
[13] K. E. Smith, op. cit., s. 3.
[14] D. Milczarek, Rola międzynarodowa Unii Europejskiej jako „mocarstwa niewojskowego”, „Studia Europejskie” 2003, nr 1, s. 42.
[15] Stany Zjednoczone nie były w stanie zmusić żadnymi środkami państw – producentów ropy naftowej zrzeszonych w OPEC, do zmiany restrykcyjnej polityki wobec Zachodu.
[16]S. Stavridis, Why the 'Militarising' of the European Union is Strengthening the Concept of a 'Civilian Power Europe', http://www.eui.eu/RSCAS/WP-Texts/01_17.pdf, 10.01.2012, s. 7.
[17] K. E. Smith, The End od Cicilian Power EU: A Welcone Demise or Cause for Concern?, „The International Spectator” 2000, nr 2, http://www.iai.it/pdf/articles/smith.pdf, 10.01.2012, s. 12.
[18] Zob. J. S. Nye, Soft Power. The Means to Success In World Politics, New York 2004.
[19] Zob. I. Manners, Normative Power Europe: A Contradiction in Terms?, “JCMS” 2002, t. 40, nr 2, http://www.princeton.edu/~amoravcs/library/mannersnormativepower.pdf, 11.01.2012.
[20] Ibidem, s. 240.
[21] Ibidem, s. 242.
[22] J. Steinkohl, Normative Power Rivarly? The European Union, Russia and the Qestion of Kosovo, “EU Diplomacy Papers” 2010, nr 6, www.coleurope.eu/file/content/…/EDP_6_2010_Steinkohl.pdf, 15.01.2012, s. 6.
[23] T. Forsberg, Normative Power Europe (Once More): A Conceptual and Empirical Analysis, http://www.allacademic.com//meta/p_mla_apa_research_citation/3/1/1/2/8/pages311280/p311280-1.php, 14.01.2012, s. 5.
[24] I. Manners, Normative Power Europe Reconsidered,
http://www.sv.uio.no/arena/english/research/projects/cidel/old/WorkshopOsloSecurity/Manners.pdf, 15.01.2012, s. 5.
[25]Zob. H. Bull, Civilian Power Europe: A Contradiction in Terms?, https://woc.uc.pt/feuc/getFile.do?tipo=2&id=12682, 15.01.2012.
[26] Zob. S. Stavridis, Why the ‘Militarising’ of the Concept of European Union is Strengthening the Concept of a ‘Civilian Power Europe’, http://www.eui.eu/RSCAS/WP-Texts/01_17.pdf, 13.01.2012.
[27] Ibidem, s. 5.
[28] Ibidem, s. 7.
[29]R. Prodi, Speech at the European Parliament, 15.02.2000, http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/00/41&format=HTML&aged=1&language=EN&guiLanguage=e, 13.01.2012.
[30] S. Stavridis, op. cit., s. 15.
[31]A. Moravscik, The Quiet Superpower, http://www.princeton.edu/~amoravcs/library/quiet.pdf, 12.01.2012.
[32] A. Moravscik, How Europe Can Win Without an Army, http://www.wcfia.harvard.edu/node/3029, 12.01.2012.
[33] A. Moravscik, The Quiet Superpower, http://www.princeton.edu/~amoravcs/library/quiet.pdf, 11.01.2012.
[34] Od 2003 roku Unia Europejska zorganizowała 24 misje (17 misji cywilnych i 7 wojskowych).
[35] P. Świeżak, Europejska Polityka Sąsiedztwa. Bilans funkcjonowania na przykładzie Ukrainy, „Bezpieczeństwo Narodowe” 2007, t. I-II, nr 3-4, www.bbn.gov.pl/download.php?s=1&id=932, s. 120
[36] A. Wójcik, Ewolucja Europejskiej Polityki Sąsiedztwa a państwa „południa”, http://www.biuletyn.polskawue.gov.pl/HLP/banal.nsf/0/9629D1CD796165F6C12576A1003B8835/$file/BA23.6.pdf?Open, 12.01.2012, s. 141. EPS obejmuje 16 państw, z czego „10” to kraje „Południa”, a pozostałe tworzą grupę „Wschodnią”.
[37]Pracujemy wspólnie. Europejska Polityka Sąsiedztwa,
http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/information/enp_brochure_pl.pdf, 11.01.2012, s. 6-7.
[38] Europejska Polityka Sąsiedztwa – Strategia – Komunikat Komisji,
http://www.cie.gov.pl/HLP/files.nsf/0/5C0953F21D96F374C1256F9C004C357C/$file/EPS-strategia-komunikatkomisji.pdf, 11.01.2012, s. 49-50.
[39] Ibidem, s. 60.
[40] G. Gromadzki, Pięć tez o Europejskiej Polityce Sąsiedztwa. Więcej niż sąsiedztwo, „Analiza Fundacji Batorego”, Warszawa 2008, http://www.batory.org.pl/doc/Raport_EPS_pl.pdf, 10.01.2012, s. 3.
