dr Florent Parmentier, dr Pierre Verluise
Wywiad Pierre'a Verluise, dyrektora Diploweb.com z Florent Parmentierem, wykładowcą w Sciences-Po Paris.
W jakiej mierze Partnerstwo Wschodnie jest efektem działania wyłącznie środkowoeuropejskiego, a zwłaszcza polskiego?
Partnerstwo Wschodnie zrodziło się ze wspólnej inicjatywy Polski i Szwecji, której cel opierał się na rozwinięciu bardziej spójnej polityki i był skierowany na Wschód, chociaż nie była ona oryginalna. Czeska prezydencja, pierwsza prezydencja kraju środkowoeuropejskiego, wsparła ten projekt i doprowadziła do zorganizowania w maju 2009 roku szczytu europejskiego w celu uruchomienia Partnerstwa Wschodniego. Polityczny kontekst tego wydarzenia został więc silnie naznaczony przez konflikt rosyjsko-gruziński z sierpnia 2008. "Degradacja bezpiecznego środowiska" została niewłaściwie przewidziana przez różnych europejskich aktorów, którzy zaakceptowali ideę przywiązywania większej uwagi do tych krajów.
Rola polski jest oczywiście zasadnicza dla tego procesu. Warszawa może pochwalić dawną obecnością w tym regionie, ponieważ imperium polsko-litewskie pokrywało w XVI w. dwie trzecie zachodnich ziem obecnej Ukrainy. Wola odgrywania jakiejś roli w Europie Wschodniej jest więc nowa. Podczas gdy Polska wydawała się być zmarginalizowana w grze europejskich potęg, to Marszałek J. Piłsudski mógł podkreślić wyjątkową rolę swojego kraju i i powiedzić w latach 30. XX w.: "Ta mała Polska, która miała pozostać tylko satelitą na orbicie wielkich potęg nadaje nowy kierunek polityce w Europie Środkowej". Odkładając na bok historię, Polska mogła liczyć na pewną liczbę "ośrodków zadumy" (kół refleksji,think tanków), który wspomagają już od wielu lat debatę europejską na temat wschodniego wymiaru Unii Europejskiej. Zainteresowania społeczeństwa obywatelskiego i podmiotów gospodarczych uzupełniają ten obraz.
W każdym razie, przedstawianie Partnerstwa Wschodniego jako polskiej woli w europejskim przebraniu wydaje się przesadą. Oczywiście, istnieje silna polska preferencja do pogłębiania stosunków ze wschodnimi sąsiadami, powiązana z położeniem geopolitycznym, polityczną tradycją, postrzeganiem bezpieczeństwa i interesów gospodarczych. Jednakże, zdolność administracyjna Państwa Polskiego w kontekście europejskim jak również rozbieżne preferencje innych krajów europejskich zahamowały polskie ambicje. Trudności pojawiły się kiedy chodziło o budowanie europejskich koalicji w epoce braci Kaczyńskich (2005-2007). Polska Donalda Tuska wydaje się być w bardziej komfortowej sytuacji pod tym względem. Stosunki z Niemcami, Grupą Wyszechradzką, krajami skandynawskimi, państwami bałtyckimi czy Wielką Brytanią stały sie bardziej konstruktywne.
W końcu, można oceniać że pomimo napędowej roli, Polska nie byłaby zdolna do zgromadzenia wszystkich krajów europejskich wokół Sekretariatu Partnerstwa Wschodniego ze wspólną prezydencją polsko-ukraińską (na wzór francuskiego modelu Unii dla Śródziemnomorza), zwłaszcza w przypadku wrogości Niemiec.
Partnerstwo Wschodnie dotyczy sześciu krajów: Armenii, Azerbejdżanu, Białorusi, Gruzji, Mołdawii i Ukrainy. Jakie są ich cechy charakterystyczne?
Te wszystkie państwa są owocem rozwiązania Związku Radzieckiego (1991): dzielą więc wspólną historię, mniej lub bardziej dawną, dziedzictwo ekonomiczne, kulturowe, społeczne i polityczne jak również pokrewieństwa lub silniejszą czy słabszą wrogość jednych wobec drugich. Tym niemniej te różne kraje przeszły nierzadko rozbieżną drogę rozwoju, a ich pozycja wyjściowa niekoniecznie była identyczna.
Aby zbadać wspólne cechy krajów partnerstwa wchodniego, jak również dostrzec ich zróżnicowanie, należy obserwować wskaźniki odnoszące się do danych fizycznych, ekonomicznych, demograficznych i politycznych.
Przede wszystkim, te kraje nie tworzą jednorodnej grupy na gruncie geografii fizycznej i społecznej: rozkład powierzchni wynosi około 1 do 20, rozkład liczby ludności 1 do 15 (między Ukrainą a Armenią), gęstość zaludnienia waha się od 1 do 3 (między Białorusią a Mołdawią). Co do Ukrainy, obejmuje ona trzy piąte powierzchni i populacji zgromadzonej na obszarze sześciu wschodnich partnerów. Poza tym, te kraje są inaczej położone geograficznie: Białoruś, Mołdawia i Ukraina leżą w Europie Wschodniej, pomiędzy UE a Rosją, natomiast Armenia, Azerbejdżan i Gruzja znajdują się na Kaukazie Południowym, pomiędzy strefami wpływów Rosji i Turcji. Taka sytuacja generuje różne orientacje geopolityczne: Iran i Turcja są przykładowo w dużym stopniu obecne na Kaukazie, lecz ich zdolność do wpływania na kraje Europy Wschodniej jest dalece mniejsza.
Jednakże to zróżnicowanie odbija się w o wiele większym stopniu na płaszczyznie europejskiej: dystans między krajami najbardziej zaludnionymi i najmniej zaludnionymi, powierzniowo największymi i najmniejszymi jest dużo większy. Z wyjątkiem Ukrainy i w mniejszym stopniu Białorusi, są to głównie kraje niewielkiej wielkości i o małej liczbie ludności i albo mają bezpośrednią granicę z UE, albo korzystają z bliskości UE, jak Kaukaz Południowy przez Morze Czarne.
Zróżnicowanie pojawia się także na płasczyźnie gospodarczej. O ile poziom życia na Bałorusi wynosi 41,5% europejskiego PKB na mieszkańca wg parytetu siły nabywczej, to w Mołdawii jest to tylko 7,6%. Białoruś ma się pod tym względem zresztą lepiej niż Rumunia i jest na poziomie Bułgarii. Są to dwa najbiedniejsze kraje członkowskie UE. Wskaźniki konkurencyjności i jakość infranstruktury klasyfikują te kraje w środku światowej stawki ze względu na fakt braku trwałych inwestycji. Liczne czynniki mogą tłumaczyć rozczarowujące wyniki gospodarcze, pomimo rosnącego trendu zaobserwowanego przed kryzysem.
Kwestia energetyki, która jest najważniejsza we wszystkich zainteresowanych krajach, kształtuje się w różny sposób. Te kraje są generalnie charakteryzowane przez słabą efektywność energetyczną i znaczenie gazu wśód surowców energetycznych, z wyjątkiem Gruzji. Ten ostatni punkt jest ważny, jeżeli uświadomimy sobie szczególne cechy rynku gazu, którego funkcjonowanie jest uzależnione od uwarunkowań regionalnych, a poza tym wymaga znaczących inwestycjji. Ich pozycja na rynku różni się: Azerbejdżan jest ważnym producentem gazu, podczas gdy Ukraina i Białoruś jawią się jako kraje tranzytowe, najważniejsze dla UE (w mniejszym stopniu Gruzja). Ten ostatni kraj wykazuje specyfikę odwrócenia się od gazu rosyjskiego od 2006 roku, dokonując reorientacji swojej polityki zagranicznej ku Azerbejdżanowi, który jest z tego punktu widzenia autonomiczny i czerpie z tego korzyści w polityce zagranicznej tak wobec Rosji, jak i wobec UE.
Wskaźniki demograficzne pokazują również względną jednorodność w tych krajach. Z wyjątkiem Azerbejdżanu (nieco ponad dwójki dzieci na kobietę), wskaźnik dzietności wszędzie indziej ujawnia mniej dynamiczny trend demograficzny i jest niższy od europejskiego, mimo tego że demografia europejska znajduje się raczej we względnej recesji. Azerbejdżan charakteryzuje się, poza stopą urodzeń, przez dość krótką oczekiwaną długość trwania życia i wysoką stopę śmiertelności niemowląt. Dla kontrastu, Białoruś cechują wartości charakterystyczne dla krajów rozwiniętych: wskaźnik rozwoju społecznego jest wyższy od poziomu krajów sąsiedzkich, podczas gdy stopa śmiertelności niemowląt jest porównywalna do średniej unijnej. O ile w Gruzji oczekiwana długość trwania życia od urodzenia jest niższa o 1,5 roku od średniej europejskiej, pozostali są od 5 do 10 lat za nią. Innymi słowy, ich sytuacja demograficzna różni się, nawet uwzględniając znaczące podobieństwa.
Wskaźniki polityczne pokazują kształtowanie się dwóch różnych ugrupowań państw. Z jednej strony są to ci, których ambicje europejskie pozwalają uniknąć popadnięcia w przesadny autorytaryzm, czyli Gruzja, Ukraina i Mołdawia. Z drugiej strony są ci, którzy trzymają się dalej od tego procesu i gdze władza jest bardziej scentralizowana, mianowicie Azerbejdżan, Białoruś, w umiarkowanym stopniu Armenia. Wśród prymusów, Gruzja dokonała znacznego wysiłku w walce z "małą korupcją" (wśród urzędników niższego szczebla) i uzyskała namacalne rezultaty. Najistotniejsze wyniki zostały osiągnięte w toku obejmowania władzy przez M. Saakashviliego, jeszcze przed ustanowieniem Europejskiej Polityki Sąsiedztwa. Będzie potrzeba trochę czasu, by ocenić rezultaty wyborów parlamentarnych jesienią 2012 roku w Gruzji. Mołdawia wydaje się być krajem gdzie prasa jest relatywnie niezależna i prezentuje lepszy bilans niż Włochy (61 miejsce). Kijów również doznał oddziaływania interesów unijnych i amerykańskich po "pomarańczowej rewolucji", jednak pewne "ukraińskie zmęczenie" pojawiło się począwszy od lat 2008-2009, a jeszcze mocniej zaistniało po zwycięstwie Janukowycza w styczniu 2010.
Poza tym zestawieniem, tendencje w zakresie demokratyzacji wydają się w każdym razie niekorzystne, skoro jedynie Mołdawia sprawia wrażenie państwa zmierzającego ku większemu pluralizmowi w ostatnich latach; pozostali są w najlepszym razie w fazie stagnacji.
Jakiego bilansu można dokonać po pierwszych latach Partnerstwa Wschodniego? Czy Partnerstwo Wschodnie posiada środki na miarę swych ambicji, zwłaszcza w zakresie budżetu, aby odpowiedzieć na rózne oczekiwania, które z nim są związane?
Partnerstwo Wschodnie jest jeszcze młodą polityką, ponieważ istnieje zaledwie od trzech lat. Ta polityka w dalszym ciągu jest w trakcie konstrukcji, kształtowania się. Jej bilans okazuje się więc umiarkowany: nie ma wielkich dokonań, które można by zaliczyć do aktywów, chociaż jej potencjał nie został zakwestionowany.
To partnerstwo opiera się na wielu celach: zawarciu porozumień stowarzyszeniowych z każdym krajem, przygotowaniu pogłębionych i kompletnych umów o wolnym handlu, wprowadzeniu reżimu bezwizowego czy współpracy energetycznej lub sektorowej. Program dąży również do konsolidacji państwa prawa, instytucji demokratycznych i społeczeństwa obywatelskiego. Toteż większość z przypisanych celów może zostać osiągnięta tylko w długiej perspektywie. Przystąpienie Mołdawii i Ukrainy do Europejskiej Wspólnoty Energetycznej z natury rzeczy nie zmieni ich mixu energetycznego, ani nie zredukuje sił przeciwstawiających się zmianom. Wdrożenie acquis communautaire to proces długi i złożony, w miarę tego jak nie zawsze koreluje on z interesami i percepcją lokalnych aktorów.
O ile UE początkowo nie chciała obniżyć swojego wkładu w politykę sąsiedztwa, negocjacje budżetowe nabrały szczególnej wagi. Komisja Europejska zaproponowała pewną liczbę inicjatyw pilotażowych, aby polepszyć bilans tej polityki: program zintegrowanego zarządzania granicami (44,5 mln euro), ułatwienia dla małych i średnich przedsiębiorstw (57 mln euro), regionalne rynki energii elektrycznej, odnawialne źródła energii i efektywność energetyczna (41 mln eur), zarządzanie środowiskowe (12 mln euro) oraz zapobieganie i przygotowanie na katastrofy naturalne (12 mln euro). Wszystkie te kwoty nie powinny się odczuwalnie obniżyć pomimo kryzysu w strefie euro, który nie zachęca aktorów europejskich do realizowania ambicji poza swoimi granicami.
Debata o przystąpieniu, niezbędna dla przemian, jest debatą z gruntu mniej istotną niż się wydaje. Partnerstwo Wschodnie pozwala potencjalnie na powiązanie z europejską gospodarką przez porozumienia o wolnym handlu oraz z europejską energetyką przez Wspólnotę Energetyczną. Pozwala też na powiązanie ze strefą wolnego przepływu osób poprzez wizy. Z tej perspektywy, porozumienia o wolnym handlu zakładają szerokie przyswojenie acquis communautaire, którego poziom wymagań prawnych i technicznych to poziom rozwiniętych gospodarek, na przykład w odniesieniu do norm fitosanitarnych i sanitarnych. Różnorodne korzyści utożsamiane z rozszerzeniem są zatem już w zasięgu ręki. Poza tym, polityczna stagnacja krajów Europy Południowo-Wschodniej pomimo obietnicy przystąpnienia pokazuje, że nie ma automatycznego związku między gwarancją integracji a reformami. Mimo braku perspektywy członkowstwa, Armenia dokonała dużego postępu we współpracy z UE od lat 2008-2009.
*
Florent Parmentier, doktor nauk politycznych, jest wykładowcą w Sciences-Po Paris gdzie kieruje blokiem programowym "Energia" w ramach Studium Spraw Publicznych. Jego zainteresowania badawcze obejmują zagadnienie "dużej Europy" (w szczególności kraje Partnerstwa Wschodniego) i europejską politykę energetyczną. Pierre Verluise jest Dyrektorem portalu diploweb.com. Wykłada geografię polityczną na Sorbonie, w ramach studiów magisterskich na kierunku stosunki międzynarodowe i służba zagraniczna Uniwersytetu Paris I.. Założył seminarium Geopolityka Europy w Ecole de guerre.
Tekst jest fragmentem rozdziału nowej publikacji Pierre'a Verluise Geopolityka granic europejskich. Rozszerzać, ale dokąd?, ilustrowaną dwudziestoma kolorowymi mapami, wydaną przez Argos, 2013, dystrybuowaną przez PUF. Tabele i mapy, które ilustrują ten wywiad, nie zostały tu przedstawione.
Copyright 2013-Parmentier-Verluise/Diploweb/Argos.
Tłumaczenie z francuskiego Mateusz Hudzikowski
Przeczytaj inny fragment książki autorstwa P. Verluise'a: Przyszłe rozszerzenia: od UE-27 do UE-36… czy dalej?
Przeczytaj wersję francuską na portalu Diploweb.com
