Tomasz Grosse: Kto rządzi w Europie?

dr hab. Tomasz Grosse

Kto rządzi w Unii Europejskiej (UE)? Kanclerz Merkel, urzędnicy brukselscy, a może rynki finansowe? Trudno w krótkim artykule odpowiedzieć na to pytanie. Dlatego skupiam się jedynie na tworzeniu prawa w Europie. Kto ma największy wpływ na legislację europejską?

Dlaczego nie rządzi Komisja?

W procesie legislacyjnym w UE dużą rolę odgrywają trzy instytucje. Najpierw projekt przygotowuje Komisja Europejska i występuje z inicjatywą regulacyjną. Później decyduje Rada i Parlament Europejski. Z dalszych rozważań wyłączam jednak Komisję. Należałoby uznać, że ze względu na prawo inicjatywy rola tej instytucji jest stosunkowo duża. Jednak specjaliści wskazują[1], że Komisja pozostaje pod silnym wpływem innych aktorów, zwłaszcza wiodących państw członkowskich[2] lub stanowiska Parlamentu Europejskiego. Jej znaczenie polega na umiejętności wygrywania sporów między tymi aktorami, ale sama nie ma odpowiedniego mandatu politycznego (legitymacji) dla skutecznego forsowania własnego stanowiska[3].

Inni wskazują[4] na znaczące osłabienie roli Komisji w wyniku wprowadzenia procedury kodecyzji (w 1992 roku). Przede wszystkim dlatego, że uniemożliwiono wycofanie projektu własnej inicjatywy ustawodawczej przez Komisję w sytuacji, kiedy nie akceptuje ona zmian wprowadzonych w trakcie negocjacji między Radą a Parlamentem Europejskim. Dochodzą do wniosku (w oparciu o badania statystyczne)[5], że w ramach kodecyzji wpływ Komisji na legislację europejską jest minimalny, tj. bliski zerowego. Z tych wszystkich względów w dalszej analizie skupiam się na rozgrywce politycznej prowadzonej w Radzie i Parlamencie.

Kto rządzi w Radzie?

Należy podkreślić, że wiodące znaczenie mają tu interesy narodowe. Decyzje opierają się na rywalizacji między tymi interesami i negocjacjach prowadzących do przetargu politycznego. Polega on na swoistej wymianie korzyści między poszczególnymi państwami, na przykład w formie przyjmowania rozwiązań pakietowych lub umawiania się odnośnie wzajemnego poparcia w kolejnych projektach regulacji[6].

Cechą polityki międzyrządowej jest daleko posunięta dyskrecjonalność. Ułatwia ona proces decyzyjny. Zwiększa też możliwości działania dla najsilniejszych aktorów, dysponujących największą siłą głosów, potencjałem gospodarczym i administracyjnym, a tym samym mających znacznie więcej możliwości wpływania na partnerów. Jest to niekiedy określane jako sieć negocjacyjna, która określa zdolność danego kraju do zawierania sojuszy i gromadzenia większości głosów w Radzie. Okazuje się, że siła polityczna największych państw UE wynika nie tylko z posiadania ‘twardych’ zasobów, takich jak liczba głosów lub potencjał ekonomiczny, ale również tych ‘miękkich’, związanych z kapitałem sieciowym w instytucjach europejskich, kwalifikacjami i doświadczeniem negocjatorów itp. Przykładowo największy kapitał sieciowy mają Wielka Brytania, Francja oraz Niemcy[7].

Świadczy o tym też aktywność państw w Radzie (mierzona tzw. interwencjami, a więc prezentacją własnego stanowiska pozostałym państwom). Jest ona najwyższa w przypadku Francji, Niemiec, Włoch i Wielkiej Brytanii. Ponadto, duże znaczenie w polityce międzyrządowej mają mechanizmy nieformalne, czego przejawem są m.in. spotkania przywódców Francji i Niemiec podejmujących kierunkowe decyzje w wielu kontrowersyjnych lub mających przełomowe znaczenie sprawach europejskich.

Często jest przywoływana w literaturze[8] tzw. kultura konsensusu, która przyświeca decyzjom podejmowanym w instytucjach międzyrządowych UE. Chodzi o niechęć do wykorzystywania głosowania większościowego, a więc przegłosowywania oponentów, a zamiast tego poszukiwanie możliwości pełnej zgody między państwami członkowskimi. Tego typu kultura polityczna może bazować na przekonaniu, że przegłosowywanie suwerennych państw obniża legitymację podjętych decyzji i może utrudnić ich implementację. Jest też interpretowana jako efekt socjalizacji i proeuropejskiego nastawienia. Jedynie od 15 do 20 proc. swoich decyzji Rada podejmuje w głosowaniu większościowym.

Coraz więcej naukowców kwestionuje tezę o kulturze konsensusu w Radzie. Uznają[9], że za każdym razem głosy są skrzętnie przeliczane i niejednokrotnie następuje przegłosowywanie oponentów. Niemniej państwa, które nie zbierają tzw. mniejszości blokującej daną decyzję niechętnie demonstrują swój sprzeciw. Jest to podyktowane wieloma przyczynami, m.in. tym, aby unikać zarzutów o destrukcyjne działania lub kierowanie się partykularnym interesem. Innym wytłumaczeniem może być niechęć do okazywania własnej porażki na arenie europejskiej, zwłaszcza przed krajową opinią publiczną. Jest to zgodne z dyplomatycznym, a więc dyskrecjonalnym sposobem prowadzenia negocjacji w Radzie[10]. 

Logika polityczna w instytucjach międzyrządowych polega więc na przyłączeniu się do większej grupy, takiej która posiada możliwość zablokowania decyzji legislacyjnej. Wówczas jej postulaty muszą zostać wysłuchane, a tym samym znika podstawa do głosowania przeciwko[11]. Jeszcze ważniejsze jest znaleźć się w wiodącej grupie mającej większość w Radzie, gdyż umożliwia to w największym stopniu kształtowanie legislacji. Badania wskazują, że na czele takiej grupy niejednokrotnie znajdują się Francja i Niemcy[12].

Rzadko kiedy dochodzi do przegłosowywania tych państw. Potwierdzają to inne badania[13], w których najczęściej wygranymi są koalicje pod kierunkiem niemiecko-francuskim oraz przy udziale państw nordyckich (głównie Szwecji i Danii). Może to wskazywać na bardziej trwałą kooperację w Radzie, czego przykładem na szczeblu unijnym jest tandem francusko-niemiecki, określany też ‘motorem’ lub ‘rdzeniem’ integracji. Natomiast na poziomie regionalnym często przywoływana jest europejska współpraca państw nordyckich. Co ciekawe, pozostałe duże państwa (Włochy, Wielka Brytania i Hiszpania) są relatywnie częściej w grupie przegrywających lub zmuszonych do kompromisu.

Rzeczywistość rozgrywki politycznej toczącej się wewnątrz instytucji międzyrządowych nie tylko nie potwierdza wyjątkowego poszanowania dla suwerenności innych państw, ale jest raczej przykładem wymuszania kompromisu na warunkach dyktowanych przez najsilniejszych aktorów. Dodać należy, że w nowych zasadach głosowania większościowego wprowadzonych Traktatem lizbońskim i mających obowiązywać od 2014 roku – znacząco został obniżony próg większości kwalifikowanej (z 74 do 65 proc.). Tym samym trudniej będzie zebrać mniejszość blokującą, a więc częstsza będzie sytuacja przegłosowywania mniej wpływowych państw. Eksperci szacują[14], że głosowanie konsensualne zmniejszy się o około 25 proc., najwyżej do poziomu 60 proc. wszystkich głosowań w Radzie. Ponadto, zreformowane zasady głosowania wzmacniają relatywną siłę głosów państw największych, zwłaszcza Niemiec kosztem tych mniej ludnych (przede wszystkim Polski i Hiszpanii)[15].

Kto rządzi kartelem?

Aby zrozumieć sposób uprawiania polityki w Parlamencie Europejskim najlepiej odnieść się do koncepcji kartelizacji systemu politycznego[16]. Polega ona na zanikaniu tradycyjnego sporu programowego między lewicą a prawicą, przeniesieniu rywalizacji na płaszczyznę wizerunkową i symboliczną, a także solidarnej obronie wspólnych interesów elity władzy (w ramach danego kartelu). Jak się wydaje, wszystkie elementy tej definicji pasują do rzeczywistości politycznej w Parlamencie Europejskim. Badacze wskazują bowiem na konwergencję poglądów między głównymi ugrupowaniami, coraz wyraźniejszy spór wizerunkowo-symboliczny między partiami euroentuzjastycznymi a eurosceptykami, wreszcie na skupienie elit parlamentarnych na obronie interesów własnej instytucji[17].  

Rosnąca zbieżność poglądów między lewicą a prawicą wynika z praktyki kształtowania większości w PE, którą od kilku już kadencji formują największe ugrupowania tj. chadecy i socjaliści. ‘Wielka koalicja’ lub partie ‘głównego nurtu’ w Parlamencie podejmują większość decyzji dotyczących legislacji i innych spraw politycznych, a także w zakresie obsady najważniejszych stanowisk w omawianej instytucji. W ten sposób rdzeń kartelu, jakim są przywódcy ‘wielkiej koalicji’ – posiada ogromną władzę nad polityką rozgrywaną na poziomie europejskim.

W pracach Parlamentu duże znaczenie odgrywają politycy wywodzących się z największych państw UE. Szczególne wpływy mają politycy wywodzący się z partii rządowych. Trudno nie uznać, że mogą oni odnosić swoje działania do interesów narodowych. Frakcje europejskie wprawdzie formułują instrukcje dotyczące głosowań, a ponadto większość decyzji posłów odbywa się zgodnie z tymi wskazówkami, szczególnie w największych grupach politycznych[18].

Jednak w sytuacji konfliktu interesów między stanowiskiem frakcji europejskiej a partią narodową deputowani zazwyczaj głosują zgodnie ze wskazaniem ugrupowania krajowego. Niektóre sprawy, zwłaszcza dotyczące kompetencji uznawanych za istotne dla suwerenności narodowej (m.in. polityka zagraniczna, budżet, bezpieczeństwo i ustrój Unii) są podejmowane według interesów i sojuszy narodowych, a nie podziału partyjnego w łonie Parlamentu. Dowiedziono też wpływu rządów narodowych na eurodeputowanych pochodzących z danego państwa[19]. Najbardziej aktywnie na proces legislacyjny w Parlamencie oddziałują dyplomaci Wielkiej Brytanii, Francji, Hiszpanii oraz Niemiec.

Wszystko to wskazuje, że na działania Parlamentu duży wpływ wywierają nadal narodowe interesy. Nie oznacza to, że są to jedyne interesy reprezentowane w Parlamencie. Ale bez wątpienia odgrywają one znaczącą rolę, zwłaszcza te wywodzące się z największych reprezentacji narodowych obecnych w PE. Grupy polityczne w Parlamencie są traktowane jako platformy pragmatycznego realizowania interesów. Poczynając od wewnątrzpartyjnych przetargów politycznych, które przypominają nieco dyplomatyczne negocjacje prowadzone w Radzie. A kończąc na zapewnieniu implementacji podjętej decyzji w ramach danego ugrupowania. Dotyczy to przede wszystkim europartii wchodzących w skład ‘wielkiej koalicji’. Dlatego szereg ugrupowań narodowych przyłącza się do dwóch największych grup politycznych, nie ze względów programowych lecz pragmatycznych: w celu większego wpływu na bieg spraw europejskich.

Kto rządzi procesem legislacyjnym?

Po wejściu w życie Traktatu lizbońskiego rola Parlamentu wzrosła w oparciu o tzw. zwykłą procedurę legislacyjną (dawniej kodecyzji). Rada i Parlament zostały na gruncie formalno-prawnym równymi partnerami. W rzeczywistości Rada dążyła od dłuższego czasu do wprowadzenia takich rozwiązań nieformalnych, które będą zwiększać jej władzę nad Parlamentem. Chodziło m.in. o ograniczenie siły Parlamentu płynącej z transparentności działania i odwoływania się do opinii wyborców. Chciano także zwiększyć rolę rozwiązań kuluarowych, zgodnych z dyplomatyczną specyfiką ciał międzyrządowych. Dlatego po wprowadzeniu kodecyzji (w Traktacie z Maastricht) pojawiła się nieformalna procedura trialogu, a więc spotkania wiodących w danej sprawie polityków z Rady i PE przy udziale przedstawicieli Komisji. Prowadzą one do kompromisu dotyczącego danej regulacji przed rozpoczęciem formalnych prac w Parlamencie, a tym samym przyczyniają się do przyjęcia ustawy już w pierwszym czytaniu. Skupiają też władzę w gronie nielicznej grupy polityków, którzy przesądzają o spornych kwestiach. Jest to sposób działania zgodny z charakterystyką funkcjonowania kartelu parlamentarnego.

Wspomniane rozwiązanie zyskuje wyraźnie na znaczeniu wraz z upływem czasu. W 1999 roku (po zreformowaniu omawianej procedury w Traktacie amsterdamskim) około 13 proc. regulacji objętych kodecyzją było procedowanych w ramach trialogu. W 2009 roku takich spraw było już ponad 80 proc.. Pomimo tego, że ogólna pula regulacji objętych współdecyzją obu instytucji znacząco się powiększyła. Warto przypomnieć, że ilość obszarów prawa objętych tą procedurą wzrósł z 15 (w 1993) do 80 (po wejściu w życie Traktatu lizbońskiego). Co przekłada się na ok. 150 aktów prawnych w latach 1993-1999 w porównaniu do ponad 450 w okresie 2004-2009[20].

Badania empiryczne (prowadzone w oparciu o modelowanie statystyczne) pokazują[21], że w ramach zwykłej procedury legislacyjnej Parlament dysponuje jedynie około 20 proc. siły politycznej Rady. Wyjaśnieniem tego fenomenu jest przede wszystkim furtka trialogu, który zwiększa władzę Rady w procesie legislacyjnym. Co ciekawe, także na innych etapach zwykłej procedury legislacyjnej przewagę ma Rada. Zwieńczeniem tej procedury są negocjacje w tzw. komitecie koncyliacyjnym (pojednawczym) między przedstawicielami Rady i PE. Na podstawie badania niemal wszystkich spraw rozstrzyganych w ten sposób w latach 1993-2012 -naukowcy doszli do wniosku, że w 70 proc. przyjmowano rozwiązanie preferowane przez przedstawicieli rządów[22].

Podsumowanie

Politolodzy dowodzą, że na początku XXI wieku w Europie rządzą największe państwa członkowskie. Pomimo tego, że od wielu lat rozwija się integracja europejska i wzmacniają instytucje ponadnarodowe. W procesie legislacyjnym w Unii Europejskiej dominujące znaczenie ma czynnik międzyrządowy oraz odniesienie do interesów narodowych. Na decyzje w największym stopniu wpływają największe państwa członkowskie, choć są też obecne interesy instytucjonalne innych aktorów unijnych i elit transnarodowych (lub ponadnarodowych) zadomowionych w Brukseli i Strasburgu. Czynnikiem sprzyjającym nieformalnym wpływom największych aktorów jest kartelizacja systemu politycznego i nietransparentny sposób jego działania przed opinią publiczną.

 

Autor jest profesorem na Uniwersytecie Warszawskim. Ostatnio zredagował książkę: Między polityką a rynkiem. Kryzys Unii Europejskiej w analizie ekonomistów i politologów (2013).

Tekst pochodzi z portalu Nowa Politologia.