Andriej Karbowski: Państwo Związkowe Rosji i Białorusi

Signing_Treaty_on_Establishing_Russian-Belarusian_Uniondr Andriej Karbowski

8 grudnia 1999 r. prezydenci Rosji i Białorusi złożyli podpisy pod „Umową o utworzeniu Państwa Związkowego Rosji i Białorusi”. Data podpisania umowy nie była przypadkowa: przez osiem lat po porozumieniach białowieskich z 1991 r., stwierdzających „zakończenie istnienia Związku Sowieckiego jako rzeczywistości geopolitycznej”, przywódcy ogłosili „nowy etap w jednoczeniu narodów dwóch krajów w demokratyczne państwo prawa”.

Integracja białorusko-rosyjska jest częścią światowego procesu regionalizacji postrzeganej w kategorii odwrotnej strony globalizacji. U jej podstaw leży cały szereg czynników, w tym bliskość cywilizacyjna dwóch narodów. Rosyjsko-białoruski „tandem” jest najważniejszym czynnikiem określającym stosunki pomiędzy Rosją a byłymi republikami sowieckimi, a także pomiędzy Rosją a Zachodem. Stosunki rosyjsko-białoruskie nakładają się na procesy przesuwania Unii Europejskiej (UE) na wschód i rozszerzania obszaru jej wpływu geopolitycznego[1]. Na płaszczyźnie geopolitycznej orientacja na związek z Mińskiem ma dla Kremla bezcenne znaczenie: prorosyjska orientacja Białorusi nie pozwala zamknąć „bałtycko-czarnomorskich kleszczy” – kordonu sanitarnego złożonego z nieprzyjaznych Rosji państw na jej zachodnich granicach.

Jako sojusznik wojskowy, Białoruś dysponuje nowoczesnymi siłami zbrojnymi; na jej terytorium znajduje się nowoczesna infrastruktura wojskowo-techniczna: lotniska wojskowe, stacja radiolokacyjna pod Baranowiczami oraz punkt dowodzenia okrętami podwodnymi w Wilejce. Rosja jest żywo zainteresowana utrzymaniem i wykorzystaniem tych obiektów. Według niektórych obliczeń, wydatki konieczne do ich przeniesienia na terytorium rosyjskie wyniosłyby od 21 do 25 mld USD[2]. Istotne jest również, że na Białorusi znajdują się strategicznie ważne szlaki na Smoleńsk, Psków i Sankt-Petersburg, a również że „przybliża” ona enklawę w Kaliningradzie do pozostałej części terytorium Rosji.

Rosja i Białoruś są od siebie zależne ekonomicznie. Do czasu rozpoczęcia transformacji rynkowej i rozpadu ZSRS przytłaczająca część białoruskiej produkcji przemysłowej eksportowana była do innych republik związkowych. W zamian, do Białorusi trafiały surowce i półprodukty – utrzymała ona pozycję jednego z najważniejszych partnerów handlowo-gospodarczych (piąte miejsce według danych z 2011 r.) i „działu montażowego” Rosji (importuje się tu do 80% białoruskiej produkcji maszyn). Przedsiębiorstwa białoruskiego kompleksu maszynowego i wojskowo-przemysłowego stanowią w istocie jedną całość z kompleksem rosyjskim. W pełni zależny od importu rosyjskiego jest białoruski przemysł przetwórstwa naftowego, a także elektroenergetyka (z Rosji pochodzi 85% importowanych przez Białoruś nośników energii i praktycznie całość importowanego gazu). W związku z tym kierownictwo białoruskie jest żywo zainteresowane utrzymaniem niskich cen rosyjskich nośników energii, zwiększeniem dochodów z ich tranzytu do państw UE oraz zwiększeniem eksportu produktów i ich przetwórstwa.

Ze swej strony Rosja ze względu na położenie geograficzne zależna jest od tranzytowego potencjału Białorusi – tych „wrót Rosji na Zachód” przez które przechodzi około 70% zewnętrznych obrotów handlowych Federacji Rosyjskiej (FR).

Niniejsza zależność i wzajemne zainteresowanie Rosji i Białorusi uwarunkowały podpisanie 13 listopada 1992 r. „Porozumienia o wolnym handlu”, w którym ujęte zostało zobowiązanie stron do niestosowania ceł eksportowych we wzajemnych stosunkach handlowych. Kolejnym etapem było ustanowienie w kwietniu 1996 r. „Porozumienia Rosji i Białorusi”, następnie zaś także Związku Białorusi i Rosji (kwiecień 1997 r.). Po raz pierwszy w historii posowieckiej byłe republiki związkowe porozumiały się nie tylko w sprawach ekonomicznych, ale także politycznej integracji swoich krajów.

Podczas spotkania prezydentów Rosji i Białorusi 25 grudnia 1998 r. została podpisana „Deklaracja o dalszej integracji Białorusi i Rosji”. Równocześnie przywódcy państw podpisali bardzo ważne dokumenty: „Porozumienie o stworzeniu równych warunków podmiotom gospodarczym” i „Umowę o równych prawach obywateli”.

Na koniec, 8 grudnia 1999 r., Borys Jelcyn i Aleksander Łukaszenko podpisali „Umowę o utworzeniu Państwa Związkowego”. Równocześnie przyjęto program działań dla realizacji „Porozumienia o utworzeniu Państwa Związkowego”, obejmujący podstawowe wytyczne i etapy integracji, włączając w to wprowadzenie jednolitej jednostki pieniężnej, zjednoczenie systemów energetycznych i transportowych, stworzenie jednolitej przestrzeni celnej i gospodarczej, pogłębienie współpracy w dziedzinie humanitarnej, w sferach polityki zagranicznej, obrony oraz bezpieczeństwa.

1. Struktura organów Państwa Związkowego

Czym jest rosyjsko-białoruski „związek dwóch”? Zgodnie z formułą artykułu 1. umowy z 1999 r., Rosja i Białoruś tworzą Państwo Związkowe (PZ) jako „nowy etap w procesie jednoczenia” narodów dwóch krajów w demokratyczne państwo prawne. Zauważmy przy tym, że chodzi o bardziej rozmyte i rozciągnięte w czasie „jednoczenie”, a nie o „zjednoczenie”.

W „Porozumieniu o utworzeniu Państwa Związkowego” ustalono podstawowe zasady dotyczące powołania do życia jego obiektu, w tym te związane z rozgraniczeniem przedmiotowym i kompetencyjnym pomiędzy Państwem Związkowym a państwami-uczestnikami, potwierdzono status Rosjan i Białorusinów jako obywateli państw-uczestników i obywateli PZ, ustanowiono system prawnych aktów normatywnych i mechanizmy ich egzekwowania w zależności od sfery regulowanych przez nie zagadnień.

W artykule 17. wymienione zostały zagadnienia pozostające w wyłącznej kompetencji PZ:

  • stworzenie jednolitej przestrzeni ekonomicznej i podstaw prawnych wspólnego rynku, zabezpieczającego swobodny przepływ towarów, usług, kapitałów, siły roboczej w granicach terytoriów państw-uczestników, równe warunki i gwarancje dla działalności podmiotów gospodarczych;
  • jednolita polityka pieniężno-kredytowa, walutowa, podatkowa i cenowa; jednolite prawo konkurencji i ochrony konsumentów;
  • zjednoczone systemy transportowe i energetyczne;
  • opracowywanie i realizacja wspólnych zamówień wojskowych, zabezpieczenie na ich podstawie dostaw i realizacji uzbrojenia oraz techniki wojskowej, zjednoczony system zabezpieczenia technicznego sił zbrojnych państw-uczestników;
  • jednolita polityka handlowa i celno-taryfowa w odniesieniu do państw trzecich, organizacji międzynarodowych i ugrupowań integracyjnych;
  • wspólne prawodawstwo w odniesieniu do inwestycji zagranicznych;
  • opracowywanie, zatwierdzanie, realizacja budżetu i zarządzanie majątkiem PZ;
  • aktywność i porozumienia międzynarodowe w kwestiach zastrzeżonych dla kompetencji PZ;
  • funkcjonowanie regionalnego zgrupowania wojsk;
  • standardy, normy, służba hydrometeorologiczna, system metryczny i obliczanie czasu, geodezja i kartografia;
  • ewidencja księgowa i statystyczna, jednolite bazy danych;
  • ustanowienie systemu organów PZ, a także ich organizacji, porządku działań oraz formowania.

Umowa z 1999 r. określiła strukturę i podstawowe funkcje organów kierowniczych PZ.

Najwyższa Rada Państwowa (NRP) jest najwyższym organem PZ. W jej skład wchodzą głowy państw, szefowie rządów i przewodniczący obydwu izb parlamentów. Funkcję Przewodniczącego Rady Najwyższej pełni na zasadzie rotacji głowa państwa jednego z państw-uczestników, jeśli państwa-uczestnicy nie postanowią inaczej. Zgodnie z Postanowieniem Rady Najwyższej nr 1 z 26 stycznia 2000 r. Przewodniczącym Rady Najwyższej jest prezydent Białorusi Aleksander Łukaszenko. Decyzje podejmowane są na zasadzie jednomyślności państw-uczestników. Do kompetencji NRP należą najważniejsze zagadnienia rozwoju, tworzenie organów, zatwierdzanie budżetu PZ i sprawozdań z ich wykonania. Rada wysłuchuje dorocznego sprawozdania Prezesa Rady Ministrów z realizacji przyjętych decyzji, a także wypełnia inne funkcje.

Organem wykonawczym PZ jest Rada Ministrów. W jej skład wchodzą szefowie rządów Rosji i Białorusi, ministrowie spraw zagranicznych, gospodarki i finansów, a także kierownicy najważniejszych branżowych i funkcjonalnych organów władz, włączając w to Sekretarza Stanu PZ.

Rada Ministrów opracowuje podstawowe wytyczne wspólnej polityki rozwoju PZ i przedstawia je do rozpatrzenia NRP. W kompetencji Rady mieści się także wnoszenie do Parlamentu projektów ustaw związkowych i Zasad Prawodawstwa.

Rada Ministrów zapewnia kontrolę nad wypełnieniem postanowień „Umowy o utworzeniu Państwa Związkowego”, ustaw PZ, opracowuje i wnosi do Parlamentu Państwa Związkowego projekt budżetu, zapewnia jego wykonanie, a także wypełnia inne funkcje.

Funkcję Prezesa Rady Ministrów PZ pełni zgodnie z zasadą rotacji szef rządu jednego z państw-uczestników. Jest on mianowany na to stanowisko decyzją NRP. Obecnie Prezesem Rady Ministrów zgodnie z postanowieniem Rady Najwyższej nr 2 z 27 maja 2007 r. jest Władimir Putin.

Rada Ministrów tworzy organ roboczy NRP i Rady Ministrów – Stały Komitet Państwa Związkowego. Organizuje on wdrożenie postanowień „Umowy o utworzeniu Państwa Związkowego”, koordynuje pracę branżowych i funkcjonalnych organów PZ. Wspólnie z odpowiadającymi mu organami państw-uczestników dokonuje wstępnego przeglądu programów, projektów i działań PZ.

Stały Komitet zapewnia działalność NRP i Rady Ministrów zgodnie z ich regulaminami i jest odpowiedzialny za przygotowanie ich posiedzeń, formułuje i wnosi do rozpatrzenia przez nie porządku dziennego posiedzeń i planu prac najwyższych organów PZ[3].

Na czele Stałego Komitetu stoi Sekretarz Stanu Państwa Związkowego (obecnie jest nim Grigorij Rapota).

Parlament Państwa Związkowego do dziś nie został sformowany. Zgodnie z porozumieniem państw-uczestników PZ, do czasu przeprowadzenia wyborów powszechnych funkcje Parlamentu spełnia Zgromadzenie Parlamentarne Związku Białorusi i Rosji.

„Porozumienie o utworzeniu Państwa Związkowego” przewiduje, że w miarę jego tworzenia powinna zostać rozpatrzona kwestia przyjęcia Konstytucji Państwa Związkowego. Dla opracowania projektu Ustawy Konstytucyjnej, w której odzwierciedlony powinien być ustrój utworzonego międzyrządowego zjednoczenia integracyjnego, została powołana wspólna komisja pod kierownictwem przewodniczących niższych izb parlamentów.

Do dziś „Umowa o utworzeniu Państwa Związkowego” posiada status podstawowego źródła prawa PZ.

W ramach PZ pracują komitety do spraw pogranicznych i celnych, Komitet Państwa Związkowego ds. hydrometeorologii i monitoringu zagrożeń środowiska naturalnego, Komisja ds. regulacji taryfowych i pozataryfowych przy Radzie Ministrów PZ, Komisja koordynacyjna ds. stworzenia i zapewnienia funkcjonowania jednolitego systemu transportowego PZ. W skład tych organów wchodzą przedstawiciele organów władz państwowych Rosji i Białorusi, upełnomocnieni do rozpatrywania i podejmowania decyzji w zakresie procedowania integracji i w odpowiadających temu sferach.

W pozostałych dziedzinach integracji współpraca ma miejsce w formule wspólnych kolegiów ministerstw i departamentów dwóch państw. Inne kwestie wymagające rozwiązania na szczeblu szefów państw i rządów, przedkładane są do rozpatrzenia Radzie Ministrów i Najwyższej Radzie Państwowej Państwa Związkowego.

W trybie rocznym przygotowywany jest budżet PZ, wielkość którego w roku 2011 wynosiła 4,872 mld RUB (wkład Rosji – 65%, Białorusi – 35%). Nastąpił dynamiczny rozwój związków handlowo-ekonomicznych (wielkość wzajemnego obrotu towarowego w 2010 r. sięgnęła 27,9 mld USD). Państwa-uczestnicy prowadzą jednolitą strukturalną politykę przemysłową, realizują około 40 międzypaństwowych programów ekonomicznych, obronnych, naukowo-technicznych i socjalnych. W szczególności, poczynając od roku 2000, Rosja i Białoruś prowadzą prace nad stworzeniem i wdrożeniem superkomputerów z rodziny SKIF i SKIF-GRID, które weszły do światowego rankingu Top 500 najpotężniejszych komputerów na świecie. Do roku 2011 według wskazanych programów wyprodukowano 19 prototypów superkomputerów. Oprócz tego, w ramach programów związkowych, do rozlicznych rosyjskich i białoruskich organizacji trafiło do dziś ponad 60 superkomputerów[4]. Ponadto, w łonie PZ realizowane są programy opracowania oraz stworzenia nowego pokolenia systemów radiolokacji, radiomonitoringu, elektroniki mikrofalowej, mikroelektroniki, sprzętu i technologii produkcji specjalnych włókien chemicznych, nici i kompozytów[5].

Ścisła współpraca ma miejsce w sferze wojskowej, polityce zagranicznej (przyjęto „Program skoordynowanych działań w polityce zagranicznej”), obszarze bezpieczeństwa i walki z przestępczością. W szeregu dziedzin podpisano i realizuje się plany wspólnych działań. Od roku 2001 istnieje „Doktryna wojenna Państwa Związkowego”, funkcjonuje wspólna lokalna grupa wojsk, a także realizowany jest „Program skoordynowanych działań w obszarze polityki zagranicznej”.

Dość rozwinięta jest również informacyjna struktura PZ. Istnieje organizacja tele- i radionadawcza (TRO Związku), agencja informacyjna „Sojuz-info”, szereg związkowych publikacji dystrybuowanych na terytorium Rosji i Białorusi.

Dużą uwagę przywiązuje się do zabezpieczenia równych praw obywateli Rosji i Białorusi. Stworzono trwałą bazę traktatowo-prawną w obszarze zabezpieczenia równości praw i bezpieczeństwa socjalnego. Chodzi przede wszystkim o „Umowę między Federacją Rosyjską i Republiką Białorusi o równych prawach obywateli” z 25 grudnia 1998 r., w której zatwierdzone zostały podstawowe zasady współpracy w tej sferze. Dla uzupełnienia tego bazowego dokumentu podpisano następnie: „Umowę pomiędzy Federacją Rosyjską i Republiką Białorusi” o współpracy w zakresie zabezpieczenia socjalnego z 24 stycznia 2006 r., dwustronne „Porozumienie o trybie udzielania pomocy medycznej obywatelom Republiki Białorusi w placówkach ochrony zdrowia Federacji Rosyjskiej i obywatelom Federacji Rosyjskiej w placówkach ochrony zdrowia Republiki Białorusi”, „Porozumienie między Federacją Rosyjską i Republiką Białorusi o zapewnieniu równych praw obywateli Republiki Białorusi i Federacji Rosyjskiej w zakresie swobody przemieszczania się, wyboru miejsca zamieszkania i życia na terytoriach państw-uczestników Państwa Związkowego”, protokół do „Porozumienia o unikaniu podwójnego opodatkowania”, a także inne prawno-normatywne dokumenty.

Trwają obecnie prace nad praktycznym zabezpieczeniem równych praw obywateli. Postanowieniem Rady Najwyższej z 25 listopada 2011 r. zatwierdzona została „Koncepcja rozwoju społecznego Państwa Związkowego” na lata 2011-2015, która określa podstawowe kierunki i zadania w sferze polityki wspólnego rynku pracy, płac i podwyższenia poziomu życia mieszkańców, ochrony pracy, zabezpieczenia socjalnego, polityki migracyjnej i demograficznej, polityki w sferze ochrony zdrowia, polityki gospodarczej, polityki w dziedzinie oświaty, kultury oraz sztuki, kultury fizycznej i sportu, a także turystyki.

Całościowo, prawodawstwo Rosji i Białorusi w obszarze równych praw w znacznej mierze zostało ujednolicone, a podstawowe problemy – uregulowane.

Natura i status prawny PZ wciąż wywołują dyskusje wśród ekspertów. Związane jest to z tym, że jest ono w jego dzisiejszym kształcie – projektem unikalnym zarówno dla Rosji, jak i dla Europy. Wyraźnie różni się on od standardowych modeli integracji, opartych na posuwaniu się od mniejszego ku większemu, od ekonomiki ku polityce, od strefy wolnego handlu do unii gospodarczej i politycznej. Wedle celnego określenia Siergieja Tkaczenki, PZ znajduje się tak jakby poza czasem i przestrzenią[6].

Zgodnie z Umową z 1999 r. PZ jest państwem. Jednocześnie w art. 3. Umowy znajduje się adnotacja, że „Państwo Związkowe opiera się na zasadach suwerennej równości państw-uczestników”, tak więc na zasadach prawa międzynarodowego. Następnie, zgodnie z artykułem 6., każde państwo-uczestnik zachowuje za wyjątkiem pełnomocnictw przekazanych dobrowolnie PZ suwerenność, niezależność, integralność terytorialną, ustrój państwowy, konstytucję, symbolikę państwową i pozostałe atrybuty państwowości. Poza tym, Umowa pomija kwestie dotyczące formy ustroju (unitarne, federacyjne lub konfederacyjne).

Wedle rozpowszechnionego przekonania PZ jest „quasi-państwem”[7] lub tworem państwowym o cechach konfederacji[8]. Istnieje także inne podejście. Ivan Dawidow zwraca uwagę na to, że nie jest ono dziś państwem (ponieważ nie posiada rzeczywistych cech takowego[9]), a organizacją międzynarodową[10]. Jeszcze bardziej kategoryczny jest Boris Szmieliew, który twierdzi, że „wszystko, do czego dochodzi w stosunkach wzajemnych pomiędzy Rosją i Białorusią, można scharakteryzować jako rozwój współpracy pomiędzy dwoma niezależnymi państwami”[11]. S. Tkaczenko sądzi z kolei, że PZ to „po prostu zjednoczenie państw, które próbuje jednocześnie rozwijać się w wielu kierunkach”[12].   

2. Co stoi na przeszkodzie integracji?

Upływ czasu uwidocznił poważne rozbieżności pomiędzy państwami-uczestnikami PZ, które nie mogły nie spowolnić procesów integracji.

Brak zgodności w rozumieniu celów koniecznych do realizacji dla utworzenia jednego państwa pojawił się dość szybko. Jeszcze we wrześniu 2002 r. strona rosyjska poinformowała, że możliwy do przyjęcia jest dla niej tylko wariant w postaci ustroju federacyjnego[13]. Wśród ekspertów pojawiła się przesadzona opinia, że próba zjednoczenia Rosji i Białorusi na podstawie konfederacyjnej sprowokować może rozpoczęcie procesu dezintegracji samej Rosji. Ze swej strony, kierownictwo białoruskie we wrześniu-październiku 2002 r.[14] odrzuciło ideę „autonomizacji” i inkorporowania republiki w skład FR.

Po pierwsze, szczególne cechy polityki cenowej przy dostawach rosyjskich surowców (w szczególności gazu) w przeciągu lat postawiły Rosję w pozycji donatora białoruskiej gospodarki.

Po drugie, poważne różnice pomiędzy rosyjskim i białoruskim modelem ekonomicznym sprowadzające się do zachowania w Białorusi większego niż w Rosji sektora państwowego.

W rezultacie w latach 2005-2010 miało miejsce spowolnienie dynamiki integracji. Doszło do opóźnień w realizacji porozumień dotyczących tworzenia jednolitej przestrzeni ekonomicznej, wprowadzenia jednolitej jednostki płatniczej i harmonizacji narodowych prawodawstwa w sferze gospodarczej.

W listopadzie 2006 r. Gazprom wycofał się z poprzednich ustaleń cenowych, podjąwszy decyzję o stopniowym przechodzeniu od 2007 r. w stosunkach gospodarczych na uniwersalne reguły rynkowe. Dla zmniejszenia nieuchronnego szoku, Białorusi zaproponowano rosyjskie kredyty państwowe (1,5 mld USD w grudniu 2007 r., 1 mld dolarów USD w listopadzie 2008 r. i 500 mln USD w marcu 2009 r.).

„Przejście w dwustronnej współpracy ekonomicznej do zasad rynkowych” spowodowało w kierownictwie białoruskim reakcję negatywną. Pod adresem Rosji padały zarzuty odchodzenia od zasad integracji, powtarzały się oskarżenia o zamach na suwerenność Białorusi. Równocześnie Mińsk podjął energiczne wysiłki dla dywersyfikacji kierunków swojej polityki zagranicznej, włączając w to uczestnictwo w uruchomionym w maju 2009 r. programie UE „Partnerstwa Wschodniego”.

3. Sprzeczne rezultaty

W przeciągu minionej dekady PZ odgrywało rolę projektu pilotażowego reintegracji przestrzeni posowieckiej. Przy czym rezultaty procesu integracyjnego są niejednoznaczne.

Przede wszystkim należy odrzucić rozpowszechnioną tezę o „imitacji integracji”. Rosji i Białorusi udało się wspiąć na najwyższy w Wspólnocie Niepodległych Państw (WNP) poziom współpracy politycznej i gospodarczej. Sąsiadów wiąże praktycznie jednolita przestrzeń migracyjna. Zgodnie z Umową z 1999 r. państwa te dokonały harmonizacji i unifikacji prawodawstwa państwowego w całym zestawie obszarów. Stworzona w procesie integracji baza współpracy w szeregu pól (w szczególności w sferze socjalnej i zabezpieczenia równości praw obywateli) była potrzebna i z powodzeniem użyto jej przy tworzeniu Unii Celnej i Wspólnej Przestrzeni Gospodarczej Rosji, Białorusi i Kazachstanu.

Jednak niezależnie od tego, że funkcjonują najwyższe i branżowe organy PZ, jego struktura pozostała nieukończona. Według I. Dawidowa „z praktycznego urzeczywistnienia idei Państwa Związkowego wynikło ostatecznie stworzenie struktur organizacyjnych, którym póki co brak nie tylko kompetencji przysługujących zazwyczaj organom państwowym, ale też nie spełniają funkcji ponadnarodowych”[15].

Faktycznie doszło do wstrzymania prac nad ustawą konstytucyjną (przy czym do dziś opracowano około dziesięciu projektów tego dokumentu). W praktyce odrzucenie przyjętej ustawy konstytucyjnej blokuje proces unifikacji związkowej bazy prawno-normatywnej. Nie utworzono również Parlamentu. Nie stworzono także Sądu Państwa Związkowego – najważniejszego organu powołanego do zapewnienia jednolitej interpretacji i stosowania „Umowy o utworzeniu Państwa Związkowego”, prawno-normatywnych aktów PZ, utworzenie którego zadeklarowano w artykule 50. Umowy z 1999 r. Skomplikowane relacje przywódców dwóch państw w latach 2009-2010 odbiły się też i na funkcjonowaniu organów związkowych (w szczególności na częstotliwości posiedzeń NRP).

Nie zostały osiągnięte też niektóre cele podstawowe ogłoszone przy podpisaniu Umowy w 1999 r. Znaczące rozbieżności pomiędzy stronami rosyjską i białoruską już od ośmiu lat nie pozwalają Moskwie i Mińskowi przejść na jedną walutę. PZ nie stało się też pełnowartościowym aktorem międzynarodowym, prowadzącym jednolitą politykę zagraniczną. Najpoważniejsze różnice pomiędzy Rosją i Białorusią związane są z podejściem do Gruzji i odmową ze strony A. Łukaszenki spełnienia wcześniej danej obietnicy uznania niepodległości Abchazji i Osetii Południowej. Prócz tego nie uzyskało do chwili obecnej osobowości prawno-międzynarodowej[16].

4. Perspektywy

Doświadczenie tworzenia PZ w sposób oczywisty demonstruje wszystkie trudności związane z wyborem optymalnej drogi integracji w przestrzeni byłego Związku Sowieckiego. Niezależnie od silnego potencjału, próba stworzenia (odtworzenia? odrodzenia?) wspólnej państwowości, choćby w formacie rosyjsko-białoruskiej „dwójki”, od około 2002 r. zacina się, zderzywszy się ze sprzeciwem elit narodowych, niechcących „podzielić się” suwerennością na korzyść struktur integracyjnych[17]. W minionych latach niejednokrotnie prowadziło to do wzrostu wzajemnych zadrażnień i stałego napięcia wśród elit rosyjskiej i białoruskiej[18]. W rezultacie, ten biurokratyczno-urzędniczy model integracji, który realizowany był w formule PZ w przeciągu ostatnich dziesięciu lat, w zupełności się wyczerpał.                     

Bez energicznych kroków dla wprowadzenia jednolitego i efektywnego systemu zarządzania, nieuchronnych zmian prawa konstytucyjnego, aktywnej pracy ze społeczeństwami obywatelskimi obydwu krajów, Umowa z 1999 r., wedle wszelkich danych, pozostanie de facto jedynie „listem intencyjnym utworzenia” PZ. Można przy tym wspomnieć, że przypadki udanego zjednoczenia federalnego dwuczłonowych podmiotów są rzadkością w praktyce polityki światowej. Próby utworzenia nowego państwa z dwóch podmiotów zawsze doprowadzały do szybkiego rozpadu (np. Serbia i Czarnogóra w latach 1992-2006) lub transformacji w państwo jednolite (federacja francuskiego i brytyjskiego Kamerunu w latach 1964-1972, zjednoczenie Tanganiki i Zanzibaru w Tanzanię w 1964 r.)[19].

Czy obecne amorficzne PZ okaże się w perspektywie „niepotrzebnym dodatkiem” do powstającej Eurazjatyckiej Unii Gospodarczej? Odpowiedź na to pytanie nie jest wcale tak jednoznaczna, jak wydaje się na pierwszy rzut oka. Podczas gdy w rozwoju Unii Celnej i Wspólnej Przestrzeni Gospodarczej akcent kładzie się na integrację gospodarczą, PZ jest przede wszystkim formą integracji politycznej, u podstaw której leży kulturowo-językowa i etniczna wspólnota narodów wschodniosłowiańskich.

Można w związku z tym podejrzewać, że w określonych warunkach może ono posłużyć jako pole doświadczalne dla ustanowienia ściślejszych związków pomiędzy Rosją a jej sąsiadami będącymi byłymi republikami sowieckimi, a możliwe również, że z innymi państwami słowiańskimi. Współpraca rosyjsko-białoruskiej mogłyby także zainspirować inne państwa do podejmowania podobnych działań[20]. O swoim zainteresowaniu formułą PZ w różnych latach wspominali przedstawiciele sił politycznych na Ukrainie, w Mołdowie, Kirgistanie, Naddniestrzu, Abchazji i Osetii Południowej (parlamenty dwóch ostatnich republik w 2008 r. otrzymały status stałych przedstawicieli przy Zgromadzeniu Parlamentarnym Związku Rosji i Białorusi). O dążeniu do wzmocnienia związków, a w dalszej perspektywie także dołączenia do rosyjsko-białoruskiego Związku oznajmił w 2007 r. ówczesny prezydent Serbii Tomislav Nikolić. Wcześniej, o zagadnieniu integracji wspomnieli przywódcy Rosji i Bułgarii.

Niełatwa historia integracji Rosji i jej najbliższej sojuszniczki – Białorusi to w istocie proces poszukiwania optymalnej formuły państwa związkowego nowego typu, łączącego cechy federacji i konfederacji, przy zachowaniu politycznej niezależności, suwerenności i państwowości każdego z państw-uczestników związku[21]. I w tym sensie ociężały proces integracji, jak zaskakującym by to nie było, może odegrać korzystną rolę jako czynnik transformacji rosyjskiej państwowości od wcześniejszego modelu centralistycznego w stronę większego równouprawnienia. I na odwrót, wszelkie niepowodzenie w tej kwestii, w sposób oczywisty, stanie się ciosem zadanym polityce i wizerunkowi Rosji jako atrakcyjnego partnera[22].

Utrzymująca się w krajach WNP nostalgia za rozpadłym się w 1991 r. ZSRS jest przyczyną tego, że pojęcia „związek” i „związkowy” mają głęboko pozytywną konotację, która nie może być ignorowana przez elity rządzące, o czym świadczyło zorganizowane w listopadzie 2011 r., po dwuletniej przerwie (spowodowanej wyborami prezydenckimi i parlamentarnymi w Rosji), posiedzenie Rady Najwyższej.

Utrzymująca się nieprzewidywalność w światowej polityce i ekonomice, nieobecność w przypadku Moskwy wyraźnych priorytetów w sferze polityki państwowej i niekonsekwencja w stosunkach z państwami „bliskiej zagranicy” wraz z nie do końca jasnymi perspektywami Wspólnej Przestrzeni Gospodarczej (WPG), prowadzą do tego, że na Kremlu na obecnym etapie brak jest gotowości do rezygnacji z retoryki związkowej i istnieją skłonności do podtrzymywania struktur związkowych. Względy te mają znaczenie także dla Mińska, któremu w dającej się przewidzieć przyszłości przyjdzie wybrać pomiędzy PZ (lub WPG) a UE[23].

Jasne jest też jeszcze jedno: jakie by nie były losy tych lub innych formuł integracyjnych, rzeczywistość globalizacji zmusza Rosję i Białoruś do dalszej intensyfikacji współpracy w sferach bezpieczeństwa, przemysłowej oraz socjalnej. Ważne, aby fakt ten w końcowym rezultacie służył przezwyciężeniu geopolitycznego podziału Europy, przekształceniu naszego kontynentu w jeden region geostrategiczny i sprzyjał pojawieniu się wspólnej europejskiej i eurazjatyckiej przestrzeni ekonomicznej i bezpieczeństwa.

Z rosyjskiego przeł. Ronald Lasecki

Fot. Wikimedia Commons

***

Autor jest rosyjskim historykiem i dyplomatą.

Artykuł ukazał się w monografii pod tytułem "Europa od Atlantyku do Pacyfiku". W powyższym tekście pominięto przypisy.

Komentarze

komentarze

stat4u