Kamil Gołaś: Relacje Rosja – UE

Kamil Gołaś

Okres kształtowania wzajemnej polityki obu podmiotów zbiegł się w czasie. Unia Europejska rozpoczęła zintegrowane działania na arenie międzynarodowej wraz z wejściem w życie Traktatu z Maastricht. Federacja Rosyjska, powstała nieco wcześniej, również była w trakcie kształtowania swojej polityki zagranicznej.[1]Oczywiście obie strony utrzymywały kontakty ze sobą, jeszcze jako Wspólnoty Europejskie i ZSRR, ale drastyczna zmiana sytuacji międzynarodowej wymogła wypracowanie nowych rozwiązań i form stosunków dwustronnych.[2]

Podstawą stosunków między Rosją a Unia Europejską jest Układ o Partnerstwie i Współpracy pomiędzy Unią Europejską a Federacją Rosyjską podpisany 24 czerwca 1994 r. Dokument wszedł w życie 1 grudnia 1997 r. Porozumienie ma charakter ogólny i wyznacza główne kierunki i ramy współpracy obu podmiotów. Do celów układu zaliczono m.in. rozwój współpracy politycznej, ekonomicznej i kulturalnej, prowadzenie regularnego dialogu politycznego, stworzenie warunków dla przepływu kapitału i inwestycji, ustanowienie ram dla stopniowej integracji Rosji z szerszym obszarem współpracy w Europie.[3] Należy wspomnieć, że zwłoka z wejściem w życie Układu była wynikiem zamrożenia stosunków UE – Rosja związanego z pierwszą wojną w Czeczenii (1994 – 1996). Unia uznała, że Rosja dążąc do rozwiązania konfliktu użyła metod godzących w fundamentalne prawa człowieka oraz międzynarodowe konwencje wojskowe i humanitarne.[4]

Kolejnymi ważnymi dokumentami regulującymi wzajemne stosunki były: Wspólna strategia Unii Europejskiej wobec Rosji oraz Średniookresowa strategia rozwoju stosunków pomiędzy Federacją Rosyjską i Unią Europejską w latach 2000 – 2010. Pierwszy z tych dokumentów został przedstawiony na szczycie Rady Unii Europejskiej 4 czerwca 1999 r. W dokumencie stwierdzono, że do strategicznych celów Unii wobec Rosji można zaliczyć: stabilną, otwartą i pluralistyczną demokrację w Rosji, gospodarką rynkową przynoszącą korzyści zarówno Federacji, jak i Unii Europejskiej, utrzymanie stabilności i bezpieczeństwa w Europie, intensyfikację współpracy z Rosją. Zapowiedziano pogłębienie dialogu politycznego i w sprawach bezpieczeństwa. Wyrażono chęć wypracowywania, wspólnych z Rosją, inicjatyw wobec regionów i państw trzecich w sprawach dyplomacji prewencyjnej i rozwiązywania kryzysów. Naszkicowano również program dialogu gospodarczego oraz program współpracy w sprawach wewnętrznych i wymiarze sprawiedliwości. W konsekwencji współpraca Rosja – UE została rozciągnięta na wszystkie trzy filary Unii.[5]

Dokument rosyjski  został przedstawiony 22 października 1999 r. na szczycie w Helsinkach. Podkreślał on konieczność rozwoju gospodarczego, ochronę środowiska, współdziałanie w ramach organizacji międzynarodowych oraz wsparcie rozwoju europejskiego systemu bezpieczeństwa, ale bez izolowania USA i NATO.[6]

Warto podkreślić, że dokument ten był pierwszym, w którym Rosja starała się sformułować  jednolitą politykę w stosunku do Unii Europejskiej. Do tej pory Federacja skupiała się raczej na dwustronnych relacjach z państwami członkowskimi, co było najprawdopodobniej związane z rosyjskim podejściem do polityki oraz postrzeganiem sytuacji międzynarodowej. W początkowym okresie stosunków Rosja w pewnym stopniu lekceważyła ponadnarodowy charakter organizacji Unii.[7] Koncentracja na stosunkach dwustronnych z państwami Europy Zachodniej w latach dziewięćdziesiątych była również w pewnym sensie przejawem mocarstwowego myślenia elit rosyjskich. W Moskwie zakładano bowiem, że Rosja dominuje nad każdym pojedynczym z mocarstw europejskich, co w rezultacie miało przynieść większe korzyści w kontaktach z nimi.[8]

Okres do przełomu XX i XXI wieku w stosunkach Federacji z Unią nazywany jest deklaratywnym partnerstwem. Szeroko ogłaszane „partnerstwo strategiczne” Rosji i UE nie było wypełnione treścią. Obie strony deklarowały szeroką współpracę, ale często kończyła się ona na etapie konceptualizacji. Oczywiście odbywały się spotkania na szczycie, w okresie od 1998 r. do maja 2000 r. miało miejsce pięć szczytów Rosja – UE, ale ich efektywność była ograniczona. Do głównych nierozwiązanych problemów należały: uznanie „rynkowości” gospodarki rosyjskiej, bariery w handlu wzajemnym i niezadowalająca, z punktu widzenia Rosji, ilość inwestycji bezpośrednich.[9]

Jeżeli chodzi o kwestie instytucjonalne to z ważniejszych wydarzeń można wymienić: układ o współpracy w dziedzinie nauki i technologii z kwietnia 2001 r., rozpoczęcie prac nad ustanowieniem wspólnej europejskiej przestrzeni gospodarczej w maju 2001 r., postanowienia odnośnie instytucjonalizacji bezpieczeństwa podjęte podczas szczytu Rosja – Unia Europejska w Brukseli 3 października 2001 r. W 2002 r. rozwijał się dialog w dziedzinie bezpieczeństwa oraz poruszano kwestię rozszerzenia Unii oraz statusu Obwodu Kaliningradzkiego.[10] Widać więc wyraźnie, że w ostatnich kilku latach do najważniejszych aspektów kontaktów Rosja – Unia Europejska należały: dialog w dziedzinie bezpieczeństwa, obawy Rosji związane z rozszerzeniem Unii oraz stosunki gospodarcze, a szczególnie ich wymiar energetyczny.

Dialog w dziedzinie bezpieczeństwa został zainaugurowany tuż po kryzysie kosowskim tj. na początku 2000 r. Podczas szczytu  Rosja – UE w Paryżu 30 października 2000 r. przyjęto deklarację o rozbudowie dialogu i współpracy w sprawach polityki i bezpieczeństwa. Środkami do intensyfikacji kontaktów  w tej dziedzinie miały być: obustronne konsultacje, rozwój dialogu politycznego, rozszerzenie spektrum regularnych konsultacji w kwestii rozszerzenia UE oraz aktywizacja współpracy w dziedzinie operacyjnego kierowania kryzysami. Podczas spotkania Rosja poparła ideę Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony i przyznała, że nie jest to zagrożenie dla jej interesów i bezpieczeństwa.[11]

Na kolejnym szczycie, w Brukseli 3 października 2001, ustanowiono kolejną płaszczyznę dialogu o bezpieczeństwie. Miały to być comiesięczne spotkania przedstawicieli Rosji z tzw. Trójką Komitetu Politycznego i Bezpieczeństwa (COPS – główny organ nadzorujący Wspólną Europejską Politykę Bezpieczeństwa i Obrony UE). Warto nadmienić, że Federacja jest jedynym państwem mającym takie uprawnienia. Innym postanowieniem było utworzenie stanowiska oficera łącznikowego przy Komitecie Wojskowym UE.[12] Pokazywało to jak dużą wagę Unia przywiązywała do współpracy z Rosją. Na kolejnym szczycie w Moskwie w 2002 r. przyjęta została deklaracja o praktycznych krokach na rzecz rozwijania dialogu politycznego obejmującego kwestie bezpieczeństwa i zarządzania w sytuacjach kryzysowych. Omawiano również kwestię zakupu od Rosji transportowca lotniczego oraz włączenie Moskwy do misji policyjnej w Bośni i Hercegowinie.[13]

Kolejnym krokiem w stronę zacieśniania współpracy było powołanie, podczas szczytu UE – Rosja w Sankt Petersburgu w 2003 r., Stałej Rady Partnerstwa, która  po raz pierwszy spotkała się 27 kwietnia 2004 r. Postanowiono również o uformowaniu dialogu i współpracy w cztery „wspólne przestrzenie”: wspólną europejską przestrzeń gospodarczą; wspólną przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości; wspólną przestrzeń bezpieczeństwa zewnętrznego oraz wspólną przestrzeń badań i oświaty. Kolejną deklarację dotyczącą pogłębiania współpracy w dziedzinie bezpieczeństwa przyjęto na szczycie w Rzymie 6 listopada 2003 r.[14] Znaczne ochłodzenie we wzajemnych stosunkach miało miejsce w listopadzie 2004 r. w związku z kryzysem na Ukrainie. Sytuację miał poprawić szczyt w maju 2005 r., na którym podpisano pakiet porozumień o tzw. mapach drogowych, które miały regulować charakter przyszłej współpracy. Jednak tak jak poprzednie dokumenty te również mają charakter deklaratywny. [15]

25 czerwca 2005 r. wiceminister spraw zagranicznych Federacji oświadczył, że Rosja nie zamierza uczestniczyć w operacjach UE, ale jest skłonna rozważyć kooperację w operacjach w Naddniestrzu, Południowym Kaukazie i w Azji Centralnej.[16] Wypowiedź ta pokazuje, że Rosja traktuje ewentualną współpracę w dziedzinie bezpieczeństwa z Unią w sposób instrumentalny. Dodatkowo jest to prawdopodobnie chęć ograniczenia i kontrolowania ewentualnych działań UE w regionach uważanych przez Rosję za jej strefy wpływów. Analizując przebieg dialogu o bezpieczeństwie między Unią a Federacją Rosyjska można łatwo zauważyć, że przez cały okres były to jedynie deklaracje. Wydaje się, że w praktyce Rosja nie była zainteresowana wzmacnianiem polityki bezpieczeństwa Unii. Najprawdopodobniej w swoich działaniach Rosja kierowała się chęcią pozornego zbliżenia, które mogło potencjalnie zaowocować większymi korzyściami w dziedzinie gospodarki. Uważa się również, że działania Rosji miały charakter geopolityczny, a ich celem było poróżnienie NATO (w praktyce Waszyngtonu) z Unią Europejską. Z drugiej strony należy wskazać na brak wyrazistej koncepcji ułożenia stosunków z Rosją w Unii. W jej obrębie istnieją różne poglądy na rolę Rosji w systemie bezpieczeństwa europejskiego, co oczywiście wpływa negatywnie na kształtowanie Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej. Podsumowując, problem bezpieczeństwa jest podejmowany, ale raczej w stosunkach dwustronnych z wybranymi krajami członkowskimi Unii Europejskiej.

Kolejną ważną kwestią był stosunek Federacji rosyjskiej do rozszerzenia Unii na wschód i związana z tym sprawa Kaliningradu. Rosja co prawda podkreślała, że nie jest przeciwniczką rozszerzenia, ale powinno ono uwzględniać jej interesy. Pierwszy raz oficjalnie obawy Federacji zostały sformułowane 25 sierpnia 1999 r. w dokumencie Wykaz problemów stanowiących przedmiot zaniepokojenia Rosji w związku z rozszerzeniem Unii Europejskiej. Do głównych problemów zaliczono przede wszystkim czynniki gospodarcze takie jak: taryfę celną, tranzyt, inwestycje, preferencje w handlu. Jednak wspomniano również o kwestiach politycznych: polityka obronna, rosyjskie mniejszości narodowe i ich prawa na terenie państw nadbałtyckich, reżim wizowy.[17]

Rosja zapowiedziała, że jeśli jej postulaty nie zostaną uwzględnione w trakcie procesu rozszerzeniowego to zastrzega sobie prawo do nierozszerzenia Porozumienia o Współpracy i Partnerstwie na nowe kraje. 21 marca 2001 r. Moskwa przekazała Brukseli dokument: Handlowe i gospodarcze skutki rozszerzenia Unii Europejskiej. Zwrócono w nim uwagę na potencjalne problemy, które mogą pojawić się w relacjach z nowymi państwami członkowskimi.[18]

Wydaje się, że stanowcza pozycja Rosji wynikał z chęci wynegocjowania jak największych ustępstw gospodarczych ze strony Unii. Do innych kroków Rosji można zaliczyć: list Władimira Putina do przywódców państw UE, dotyczący wprowadzenia ruchu bezwizowego pomiędzy Rosją a Unią, kampania na rzecz przyznania obywatelstwa rosyjskojęzycznym mieszkańcom Łotwy i Estonii.[19] Na początku 2004 r. Rosja w memorandum połączyła kwestię strat gospodarczych z problemem rozciągnięcia Umowy o Partnerstwie i Współpracy. Jednak w tej kwestii napotkała zdecydowany i solidarny opór Unii, co zmusiło Moskwę do złagodzenia swojego stanowiska.[20]

Ostatecznie 27 kwietnia 2004 r. UE i Rosja podpisały protokół o rozszerzeniu układu o partnerstwie i współpracy na kraje „dziesiątki”. Podpisano również Wspólne oświadczenie o rozszerzeniu Unii Europejskiej i stosunkach Unia Europejska – Federacja Rosyjska. Podpisane dokumenty były kompromisem między żądaniami Rosji, a tym na co mogła zgodzić się Unia.[21] Nieodłącznie z problemem rozszerzenia związana była kwestia Obwodu Kaliningradzkiego. Dla Rosji jest to obszar istotny z politycznego i militarnego punktu widzenia. Pierwsze ruchy Rosji w kwestii Kaliningradu miały miejsce na przełomie 2000 i 2001 r. Rosja w listach słanych do Brukseli wyrażała chęć odrębnych negocjacji z UE na temat Kaliningradu, niewprowadzania reżimu wizowego dla mieszkańców enklawy oraz podkreślała konieczność dialogu dotyczącego korytarzy transportowych między Rosją a Obwodem. Odpowiedzią Unii było otwarcie na negocjacje, ale wyraźnie zapowiedziała, że rozwiązanie problemu Kaliningradu zależy od aktywności Rosji.[22] Wagę problemu podkreślił prezydent Putin stwierdzając, że rozwój stosunków Rosja – UE jest uzależniony od rozwiązania problemu Obwodu Kaliningradzkiego.

W propozycjach Rosji pojawiła się koncepcja korytarzy eksterytorialnych przez terytoria Polski, Litwy i Łotwy, ale państwa te, jak i Unia zdecydowanie odmówiły, argumentując, że stanowi to zagrożenie dla suwerenności zainteresowanych państw.[23] W 2002 r. trwał dialog dotyczący rozwiązania kwestii Kaliningradu. Porozumienie osiągnięto we wrześniu, a 11 listopada 2002 r. podpisano Wspólne oświadczenie Federacji Rosyjskiej i Unii Europejskiej o tranzycie między Obwodem kaliningradzkim a pozostałą częścią Federacji  Rosyjskiej. Problem tranzytu został formalnie rozwiązany we Wspólnym Oświadczeniu o rozszerzeniu Unii Europejskiej i stosunkach Unia Europejska – Federacja Rosyjska.[24]

Jednak kontakty dotyczące Kaliningradu trwały dalej. 18 – 19 lutego 2005 r. w Swietłogorsku odbyło się spotkanie ministrów transportu Rosji, Polski, Litwy i Niemiec. Postanowiono, że konieczne jest podjęcie działań prowadzących do usprawnienia połączeń z Obwodem Kaliningradzkim.[25] Kaliningrad jest obszarem istotnym zarówno dla Rosji jak i Unii Europejskiej. Rosja liczy na umocnienie kontaktów gospodarczych z Europą dzięki Obwodowi. Unia z kolei zainteresowana jest rozwojem enklawy rosyjskiej gdyż „nie chce mieć wewnątrz siebie biednego i zarażonego chorobami i przestępczością regionu, w którym panuje bezrobocie, a gospodarka jest zależna od importu towarów z zagranicy.”[26] Tylko od Rosji zależy czy Kaliningrad będzie elementem przybliżającym ją do Europy, czy też raczej „twierdzą rosyjską w Europie” lub „rosyjską pięścią nad Bałtykiem”.[27]

Jednym z najistotniejszych wymiarów współpracy Unii z Rosją była sfera surowcowo – energetyczna. Dialog w tej kwestii został zainicjowany 30 października 2000 r. Współpraca we wspomnianej dziedzinie miała stać się jednym z filarów „strategicznego parterstwa”.[28] 17 maja 2001 r. podpisano wstępną umowę o zwiększeniu eksportu surowców energetycznych z Rosji do państw unijnych.[29] Jednak podobnie jak pozostałe dziedziny współpracy, ten dialog również rozwijał się powoli. Na szczycie w Brukseli 11 września 2002 zadeklarowano poparcie państw unijnych dla konkretnych projektów w sferze energetyki np. gazociągu pod dnem Bałtyku, gazociągu jamajskiego.[30]

Rozmowy prowadzono na następujące tematy: zasady dostaw gazu, integracja sieci energetycznych, wspólne projekty infrastrukturalne, handel materiałami nuklearnymi. Specjalna grupa robocza miała przygotować raport o możliwości połączenia sieci elektroenergetycznych. W Moskwie otwarto i określono zadania Centrum Technologii Energetycznych.[31] Zaniepokojenie UE wywołał incydent z odcięciem przez Rosję gazu płynącego przez Białoruś i Polskę do Niemiec 18 lutego 2004 r. Podważało to wiarygodność Rosji jako poważnego i przewidywalnego partnera energetycznego Unii. Pamiętajmy, że „stabilne” dostawy nośników energii z Rosji miały być alternatywą w stosunku do dostaw z niestabilnego Bliskiego Wschodu.[32]

Do głównych nierozwiązanych problemów w ramach dialogu energetycznego należą: brak zgody Rosji na ratyfikację Karty Energetycznej, nie udało się doprowadzić do dostosowania norm kontraktów rosyjskich do reguł unijnych, nie ustalono przejrzystych zasad dostępu firm do infrastruktury rurociągowej, nie doprowadzono do liberalizacji rosyjskiego sektora gazowego i jego demonopolizacji. Sporym problemem jest również niedostosowanie wewnętrznych cen surowców w Rosji do cen światowych, co może być traktowane jako nielegalne subsydiowanie eksportu surowców energetycznych.[33]

W 2006 r.  Unia nadal próbowała przekonać Rosję do ratyfikacji Karty energetycznej. Federacja nie zgadza się na to gdyż podważyłoby to jej status jako mocarstwa energetycznego. Postanowienia Karty mogłyby doprowadzić do sytuacji, w której Europa kupowałaby gaz od państw Azji Centralnej z pominięciem Rosji. Jest to oczywiście niekorzystne dla tej ostatniej i, jak napisano w rozdziale dotyczącym Azji Środkowej,  Federacja stara się utrzymać w tym regionie monopol na tranzyt i sprzedaż surowców. Zaniepokojenie Unii wywołały również plany Rosji dotyczące zwiększenia eksportu surowców energetycznych do Azji. Moskwa zapewnia jednak, że jej infrastruktura jest wystarczająca do zaspokojenia potrzeb obu regionów. Chęć dywersyfikacji dostaw surowców wzbudzają w Unii rosyjskie „wojny gazowe” z niepokornymi krajami „bliskiej zagranicy”. W tych przypadkach prezydent Putin zawsze śpieszy z zapewnieniami, że dostawy gazu i ropy do Unii są pewne i ta nie ma się czego obawiać.[34]

Widać więc, że problem nośników energii jest zagadnieniem powodującym wiele napięć na linii UE – Rosja. Jednak wydaje się, że w najbliższej perspektywie niewiele może się zmienić. Oba podmioty są sobie potrzebne. Rosja dostarcza Unii 25 proc. potrzebnego jej gazu i na razie nie widać pewnej alternatywy dla tej sytuacji. Z drugiej strony Unia jest największym partnerem gospodarczym Rosji oraz, co ważniejsze z punktu widzenia Moskwy, głównym dostarczycielem inwestycji. Co więcej duża cześć funduszy z państw Unii wykorzystywana jest w rosyjskim sektorze energetycznym. W gospodarczych relacjach Moskwy z Brukselą wytworzyły się głębokie powiązania, które prawdopodobnie przez długi czas nie będą mogły być zastąpione przez żadne inne.

            Podsumowując, stosunki Unia Europejska – Rosja są ważne dla obu stron, ale ich ocena nastręcza pewnych trudności. Wydaje się, że są one wielowymiarowe, odbywają się na różnych płaszczyznach i posiadają odpowiedni ciężar gatunkowy. Jednak bliższa analiza doprowadza do konkluzji, że ogromna część wspólnych przedsięwzięć ogranicza się do deklaracji i dobrych chęci. Powody tej sytuacji leżą po obu stronach. Dla Rosji kontakty z Unią mają umacniać jej mocarstwowość, dlatego też ogranicza się ona do inicjatyw, które mogą przynieść wymierne korzyści. Co więcej Moskwa postrzega Unię jako swego rodzaju „koncert mocarstw”, na który ma znikomy wpływ, co oczywiście nastraja elity rosyjskie negatywnie do tej organizacji. To z kolei prowadzi do destruktywnej dla wzajemnych stosunków polityki Rosji wobec wybranych mocarstw europejskich. Kreml preferuje kontakty z konkretnymi państwami np. Niemcami, Francją czy Włochami co jest postrzegane negatywnie przez inne państwa członkowskie. W rezultacie mnożą się oskarżenia pod adresem Rosji o rozbijanie unijnej solidarności. Często są to oskarżenia niebezpodstawne. Z kolei Unia, szczególnie po klęsce referendów konstytucyjnych, ma kłopot z określeniem własnej tożsamości. Często rozbieżne interesy poszczególnych państw członkowskich uniemożliwiają zajęcie przez Unię wspólnego stanowiska wobec mnożących się problemów. Powoduje to niską efektywność unijnej polityki zagranicznej. Problemami we wzajemnych kontaktach są różnice w systemach wartości reprezentowanych przez obie strony. Bardzo często dochodzi do krytyki Unii wobec Rosji w związku z nieprzestrzeganiem praw człowieka. Najbardziej efektywne i obustronnie korzystne są relacje ekonomiczne obu podmiotów. Jak już wspomniano strony są od siebie w dużym stopniu zależne pod tym względem. Być może jest to dobry fundament dla pogłębiania obustronnych stosunków. Nie da się jednak przewidzieć jak potoczą się dalsze losy omawianej współpracy, dużo zależy od polityki Rosji. Ważne jest jaki kierunek wybierze ona w swojej polityce zagranicznej oraz czy nie będzie próbowała powrotu do polityki wielkomocarstwowej wobec Europy, tym razem w energetycznym wydaniu.